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Politica

FEDERALISMO/ Buratti: funzionerà solo se verranno rispettate certe condizioni

Attraverso un lungo percorso, l’Italia avrà un federalismo che non ha eguali nel resto del mondo se si terranno in considerazione alcune cose

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I problemi ancora aperti

 

Il 3 ottobre, dopo una serrata trattativa con le autonomie locali, il disegno di legge Calderoli è approdato al Consiglio dei Ministri, che lo ha approvato. Comincerà quindi l’iter parlamentare, che potrebbe apportare qualche modifica (si spera in meglio) al provvedimento. Poi, con il nuovo anno, si porrà il problema della redazione dei decreti legislativi, che si annuncia complessa e time consuming.

I due anni previsti dalla delega non devono sembrare troppi; sia per l’intrinseca complessità del problema, sia per la mancata definizione di altri aspetti, che si riverbera pesantemente sull’attuazione del federalismo fiscale.

Manca, in primo luogo, la definizione delle funzioni fondamentali degli enti locali, che dovrebbe aversi con il disegno di legge ordinamentale (il cosiddetto Codice delle autonomie), che però non sta facendo passi avanti.

Ad oggi non si sa se i Comuni avranno competenze differenziate secondo la dimensione demografica (ed eventualmente secondo altri fattori) coma sembra, in una certa misura, implicito nella richiesta dell’Anci, recepita dal ddl Calderoli, di una fiscalità differenziata in relazione alla ampiezza del Comune.

Non si sa quali saranno le funzioni delle Città metropolitane, che comunque saranno più ampie di quelle dei Comuni non metropolitani. Non si sa che fine faranno le Province: è assodato che scompariranno là dove è istituita la Città metropolitana, ma non è noto se resteranno in vita le piccole Province, che dovrebbero essere le prime ad essere soppresse perché non sono in grado di svolgere la funzione di ente di area vasta, che è la loro prima ragion d’essere. Né si sa che fine faranno i Comuni che non rientrano nell’area metropolitana: saranno aggregati alle Province vicine o costituiranno una Provincia ad anello attorno alla Città metropolitana?

Riguardo alle Regioni, ci sono apparentemente meno problemi, ma solo perché è uscito dal novero degli argomenti alla moda parlare delle funzioni che dovrebbero essere trasferite alle Regioni per dare piena attuazione all’art. 117 della Costituzione, come riformato dalla L.C. n. 3/2001. Ci sono stime dei costi delle funzioni da trasferire prodotte dall’Isae e da altri Istituti di ricerca o singoli studiosi, ma non c’è un documento governativo e tanto meno un documento condiviso con le Regioni. Quando si osserva che l’assetto finanziario delle Regioni e, soprattutto degli enti locali, appare, nella delega, poco definito, si ignorano questi problemi.

Un processo da fare a tappe

Può darsi che l’accelerazione data all’attuazione del federalismo fiscale porti a consistenti progressi sugli altri fronti. Ma personalmente sono molto scettico. Se il mio scetticismo si rivelerà fondato, bisognerà procedere per gradi. Ovvero, bisognerà attuare il federalismo fiscale a legislazione invariata per quanto riguarda le competenze delle Regioni e degli enti locali. Quando, poi, saranno ridefinite le funzioni, si provvederà a ritoccare il sistema di finanziamento delle Regioni e degli enti locali.

Una norma transitoria inserita nel ddl riflette esattamente questo orientamento: essa stabilisce che, nelle more della definizione delle funzioni fondamentali dei Comuni e delle Province, il fabbisogno per tali funzioni si assume uguale all’80% della spesa complessiva.

Prescindendo da questi punti critici, l’attuazione della delega sarà un processo molto laborioso. Si tratta di definire i livelli essenziali delle prestazioni, i relativi costi standard, la spesa standardizzata per le funzioni fondamentali degli enti locali e i meccanismi che governano i fondi perequativi per le Regioni, i Comuni e le Province. Un lavoro enorme, le cui difficoltà cominciano dalla esatta definizione di livello essenziale e di costo standard: due concetti assai vaghi che si prestano a diverse interpretazioni, con effetti molto differenti sul controllo della spesa e sulla responsabilizzazione delle amministrazioni regionali e locali.

E le tasse?

Esiste il rischio che i costi crescano, e con essi cresca la pressione tributaria? Esiste. E per tale ragione il ddl introduce alcuni “antidoti”: incentivi agli enti virtuosi e penalizzazioni, che possono arrivare fino alla ineleggibilità degli amministratori, per quelli peggio gestiti; un monitoraggio sulle gestioni locali operato dalla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, che può divenire molto penetrante; la responsabilizzazione delle Regioni anche per i saldi di finanza pubblica degli enti locali del proprio territorio; una norma di salvaguardia finanziaria (“L’attuazione della presente legge deve essere compatibile con gli impegni finanziari assunti con il Patto europeo di stabilità e crescita”), che però sembra più una petizione di principio che una norma cogente.

Gli “antidoti” esistono, ma agiscono in modo asimmetrico sulle Regioni e gli enti locali: sono più stringenti per questi ultimi, meno rigidi per le Regioni, che disgraziatamente sono responsabili dei maggiori disallineamenti rispetto ai saldi programmati. Probabilmente si rimedierà in Parlamento.

Forti spinte alla crescita della spesa deriveranno, a regime, dall’aver previsto un meccanismo di finanziamento che garantisce la copertura integrale dei fabbisogni di spesa per un complesso di funzioni che rappresentano circa l’80% del bilancio delle Regioni (ben il 90% se alle Regioni sarà trasferito il personale della scuola). E dall’aver previsto per gli enti locali il finanziamento integrale delle spese standardizzate per le funzioni fondamentali, che rappresenteranno circa l’80% del bilancio.

È chiaro che le Regioni e gli enti locali reclameranno maggiori risorse ogniqualvolta cresceranno i costi dei servizi pubblici (e come ci ha insegnato l’economista W.J. Baumol, questi sono destinati ad aumentare sempre più per ragioni intrinseche ai processi produttivi pubblici). Vero è che il finanziamento è garantito a costi standard o in misura corrispondente alla spesa standardizzata, ma le autonomie potranno sostenere con successo che il costo standard aumenta in misura proporzionale alla crescita dei prezzi degli inputs (salari, prezzi dei farmaci, costo dell’energia, ecc.). Non avranno alcun incentivo ad adottare tecnologie più efficienti o miglioramenti di tipo organizzativo per ridurre i costi.

Lo Stato dovrà costringere le autonomie a seguire questa strada forzando l’applicazione delle best practices, come oggi avviene con i Patti sanitari che indicano alle Regioni i modelli organizzativi da seguire (per esempio de-ospedalizzazione per certe patologie, public procurement per gli acquisti di certi inputs, ecc.).

Un federalismo davvero singolare quello che toglie buona parte degli incentivi all’innovazione e alla ricerca di una maggiore efficienza. Ma sfortunatamente, quasi tutti gli studiosi che si sono occupati della questione hanno proposto questa impostazione per il finanziamento e la perequazione delle Regioni e degli enti locali. La Commissione Vitaletti, il ddl del Governo Prodi, il ddl delle Regioni presentato in questa legislatura sono tutti allineati su questa impostazione. Non è stato quindi possibile discostarsene nella redazione del ddl Calderoli, altrimenti non si sarebbe ottenuto il necessario consenso.

Conclusioni

L’Italia avrà dunque un federalismo atipico che non ha eguali nel resto del mondo. Potrà funzionare? Sì, se verranno rispettate certe condizioni:

1) definizione dei LEP a un livello sostenibile, quindi non eccessivamente alto;

2) definizione dei costi standard corrispondenti alle best practices disponibili in ciascun anno, quindi rifiuto dell’aggiornamento dei costi standard in base alla dinamica dei prezzi;

3) entrate correnti delle Regioni e degli enti locali costituite per lo più da tributi propri e addizionali o aliquote riservate su tributi erariali che siano visibili ai cittadini e manovrabili da parte delle amministrazioni regionali e locali;

4) applicazione automatica dei premi e delle penalizzazioni per gli enti efficienti e, rispettivamente, inefficienti, con esclusione di ogni deroga;

5) applicazione di meccanismi di mobilità del personale, sia territoriale che settoriale, per assorbire gli esuberi che inevitabilmente si creeranno in certi enti. E, soprattutto, massima fermezza dello Stato nell’esigere e imporre il rispetto delle summenzionate condizioni.

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