La novità di una manovra triennale, attenta alla crescita del paese e ai vincoli europei
La manovra finanziaria, anticipata attraverso il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, che affianca e dà corpo al Dpef, offre per la prima volta un quadro pluriennale delle singole voci della finanza pubblica. Capitale umano e sussidiarietà sono fattori chiave dello sviluppo
Il DPEF 2009-2013 introduce e definisce le coordinate fondamentali di una manovra triennale di stabilizzazione della finanza pubblica caratterizzata da una integrale convergenza tra indicazioni programmatiche e misure attuative.
Per la prima volta, contestualmente al DPEF, viene proposta una manovra in grado di conseguire pienamente gli obiettivi fissati nel Documento per gli anni oggetto di programmazione.
Il Governo prevede di presentare quattro provvedimenti normativi volti a garantire la completa attuazione della manovra finanziaria.
L’attuazione della manovra con riferimento all’intero triennio e non ad un solo anno, rappresenta una rilevante novità in grado di rafforzare il processo di risanamento della finanza, concentrare le risorse sulle effettive priorità del Paese, dare certezza agli operatori economici, fornire garanzie ai mercati e porre le basi per avviare un cammino di sviluppo e di crescita.
Come ha osservato il Governatore della Banca d’Italia, la reintroduzione nel DPEF, dopo oltre un decennio, di un quadro programmatico pluriennale per le singole voci del conto economico delle Amministrazioni pubbliche, accresce notevolmente l’informazione sulle politiche di bilancio. Il Parlamento e l’opinione pubblica vengono messe così in condizione di meglio valutare l’azione del Governo con riferimento al livello ed alla composizione delle entrate e delle spese pubbliche.
Una parte rilevante della manovra finanziaria è stata anticipata attraverso il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (disegno di legge A.C. 1386), che affianca e dà corpo al DPEF.
Il Governo ha inoltre presentato – sempre presso questo ramo del Parlamento – un disegno di legge (A.C. 1441), recante misure per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, volto ad assicurare il completamento degli interventi che concorrono agli obiettivi da conseguire nell’arco del prossimo triennio.
Nel DPEF è infine preannunciata la presentazione di un provvedimento legislativo concernente il federalismo fiscale, destinato ad influire in maniera positiva sugli equilibri di finanza pubblica, anche attraverso una riduzione dell’evasione fiscale, nonché un disegno di legge volto alla costituzione di un codice delle autonomie, in modo da dare un assetto stabile alla finanza degli enti territoriali, ed alla realizzazione di interventi per Roma capitale.
Con l’attuale manovra, il Governo pone quindi le premesse per un dibattito, tra settembre e dicembre, incentrato in prevalenza sulla riforma in senso federale del sistema fiscale. In tal modo si potrà tra l’altro individuare una ragionevole ed equa soglia di perequazione a vantaggio delle Regioni con minore capacità fiscale per abitante, abbandonando tuttavia il principio della spesa storica, che ha nei fatti coperto le responsabilità di chi si è reso protagonista di una cattiva gestione della cosa pubblica ed ostacolato le riforme volte a promuovere la qualità e l’efficienza delle amministrazioni regionali e locali. Occorrerà inoltre stabilire con chiarezza quali tributi lasciare alla piena competenza regionale e locale, e quali allo Stato. Più ampiamente, il federalismo fiscale potrà fornire un fondamentale apporto alla razionalizzazione dei rapporti tra tutti i livelli di Governo, alla allocazione delle funzioni pubbliche secondo una logica di sussidiarietà ottimale anche dal punto di vista economico, ed alla eliminazione di costose ed inutili sovrapposizioni di competenze e di duplicazioni di strutture, prevedendo anche strumenti, in un’ottica di piena sussidiarietà orizzontale, che favoriscano una piena attuazione della libertà di scelta sia in ambito economico sia per quanto riguarda servizi alla persona.
In ambito parlamentare vi sono numerosi precedenti di manovre attuate anche attraverso l’adozione di specifici provvedimenti legislativi. Per citare solo i casi più recenti ed evidenti, ricordo come il decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, nella XIV legislatura, fosse stato presentato insieme al disegno di legge finanziaria e recasse “disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dei conti pubblici”. Analogamente, nella scorsa legislatura, il decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, recante “interventi urgenti in materia economica-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale”, ha prodotto rilevanti effetti sui saldi di bilancio.
L’anticipo di una parte estremamente significativa della manovra con decreto-legge, prima dell’avvio della sessione di bilancio, permetterà al Parlamento di esaminare un disegno di legge finanziaria snello e di valutare attentamente gli altri provvedimenti normativi destinati a completare la manovra stessa.
Del resto, il Governo ha voluto evidenziare con chiarezza il rapporto sussistente tra il DPEF ed il decreto-legge prima ricordato, con il quale è stata data tempestiva attuazione alla manovra. Nel primo articolo del decreto-legge, il Governo esplicita infatti ambito ed obiettivi della manovra che con lo stesso decreto prende corpo. Particolarmente significativa è la definizione, su base triennale, degli obiettivi in termini di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e di rapporto tra debito pubblico e Pil, nonché l’indicazione, in linea generale, degli interventi attraverso i quali si intende promuovere la crescita del Pil.
L’impostazione del DPEF, per quanto riguarda gli obiettivi di finanza pubblica da conseguire nel triennio, si pone in continuità sia con la Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF), presentata nel marzo scorso dal precedente Governo, sia con gli impegni assunti dallo stesso Governo.
Gli obiettivi per l’indebitamento netto vengono infatti fissati al 2,0% del Pil nel 2009 e all’1,0% nel 2010. Per il 2011 è previsto un sostanziale pareggio del bilancio, a conferma, appunto, degli impegni assunti in sede europea. Rispetto alla RUEF si registra solo un limitato peggioramento dell’obiettivo del 2009 (- 0,2% del prodotto) e la sostanziale conferma degli obiettivi per gli anni successivi. In particolare, nella RUEF era previsto un recupero di risorse pari a 25-30 miliardi, importo che si ritiene di incrementare a circa 35 miliardi in seguito alla “due diligence” effettuata dalla Ragioneria generale dello Stato, che ha stimato il deficit per il 2008 pari al 2,5% del PIL. Il peggioramento delle previsioni per il 2008 è essenzialmente da ricondurre alla riduzione delle entrate a seguito dell’ulteriore peggioramento delle prospettive di crescita.
In breve, gli obiettivi indicati dal DPEF possono ritenersi ampiamente condivisi e, per così dire, già verificati in ambito parlamentare. Ciò rende obiettivamente assai meno problematico l’esame del Documento a ridosso del decreto-legge che avvia l’attuazione della manovra. Vi è di più, la contestuale presentazione del DPEF e dei provvedimenti normativi in cui si articola la manovra finanziaria, rappresenta una rivoluzione positiva, in quanto alla classica funzione di enunciazione di obiettivi, che per sua natura ha il DPEF, si aggiunge quella di puntuale definizione dei contenuti della manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale. Una rivoluzione nel metodo quindi, ma anche nella sostanza, perché la novità metodologica non è fine a stessa ma si sostanzia in programmi, cifre ed impegni, in azioni concrete chiaramente configurati dalle norme.
Il quadro tracciato dal DPEF non può che risentire sensibilmente dell’evoluzione dello scenario internazionale. Il rallentamento dell’economia mondiale registrato nei primi mesi del 2008 ed originato dalla crisi finanziaria manifestatasi nell’estate del 2007 ha interessato innanzitutto gli Stati Uniti e successivamente l’area dell’euro. Nel medio termine è attesa una ripresa dell’economia, più accentuata negli Stati Uniti e più limitata nell’area dell’euro. A livello mondiale, la crescita del PIL sarà pari al 3,9% nel 2008 e nel 2009 (è stata del 5,5% nel 2007) per poi risalire al 4,4% nel 2010. Nel biennio 2008-2009 il commercio mondiale dovrebbe crescere rispettivamente del 6,3 e del 6,6%. Negli Stati Uniti l’aumento del PIL è stimato pari all’1% nel 2008 e allo 0,9% nel 2009 (2,2% nel 2007), mentre per il 2010 si prevede una crescita del 2,6%. Nell’area dell’euro la crescita sarà pari all’1,7% nel 2008 ed all’1,5% nel 2009 (2,6% nel 2007) per poi collocarsi all’1,8% nel 2010. In breve: negli Stati Uniti il Pil cala di più ma poi, nel medio periodo, dovrebbe registrare tassi di crescita più pronunciati.
E’ interessante notare come il calo delle economie occidentali riesca ad essere in buona parte compensato dalla prosecuzione della crescita delle economie asiatiche, specialmente di Cina ed India.
Venendo ad esaminare più nel dettaglio i contenuti del Documento, posto che il bilancio pubblico può costituire la base per giusti interventi pubblici solo nei limiti in cui l’economia reale crea una effettiva disponibilità di risorse, va sottolineato che l’azione correttiva si concentrerà principalmente sulla riduzione della spesa pubblica, in ragione di un punto percentuale annuo, con l’obiettivo di assicurare comunque una diminuzione dello 0,5% annuo del saldo strutturale a partire dal 2009. Obiettivo quest’ultimo perfettamente in linea con i vincoli derivanti dal Patto di stabilità e crescita.
Si esclude invece l’introduzione di nuove imposte, con l’eccezione di alcune misure di perequazione tributaria mirate a colpire gli extra profitti legati alla crisi finanziaria in atto. Come ha ricordato il Governatore della Banca d’Italia, dopo la riduzione di 0,3 punti di Pil attesa per il 2008, la pressione fiscale è previsto rimanga invariata nel corso del quinquennio. L’aumento del prelievo nei confronti di banche, assicurazioni, imprese del settore dell’energia e cooperative, viene infatti compensato dalla riduzione dei contributi sociali e delle imposte indirette.
Il DPEF tratteggia una manovra seria e rigorosa che fa i conti con una congiuntura internazionale sfavorevole, con i vincoli europei, con le criticità dei conti pubblici e con la realtà economica del Paese. Nelle attuali condizioni, nessun Governo responsabile poteva ipotizzare una manovra di natura espansiva. Tuttavia, come ha dichiarato il Ministro dell’economia, non appena verranno segnali positivi in termini di crescita economica il Governo si riserva di avviare un’azione congiunta per redistribuire risorse verso le famiglie e i lavoratori, le categorie oggi maggiormente esposte agli effetti della crisi in atto. Non vi è dubbio che, ai primi segnali di un miglioramento della congiuntura, sarebbe non opportuna ma dovuta una diminuzione della pressione fiscale per sostenere i redditi delle famiglie.
L’entità della manovra ammonta quindi allo 0,6% del Pil nel 2009, all’1,1% del Pil nel 2010 e all’1,9% del Pil nel 2011. Come ho accennato, gli obiettivi previsti dalla RUEF vengono sostanzialmente confermati: l’indebitamento netto è fissato al 2,5% del Pil nel 2008, al 2% nel 2009 ed all’1% nel 2010, sino a giungere al sostanziale pareggio del saldo nel 2011. L’avanzo primario aumenta progressivamente e, partendo dal 2,6% del 2008, si colloca al 3,1% del 2009 e al 4% del 2010, per giungere al 5% nel 2013. Per quanto concerne l’evoluzione del rapporto debito pubblico/Pil, nello scenario tendenziale è previsto in discesa progressiva sino al 2013 (96,5% in quest’ultimo anno). Nel quadro programmatico, invece, si evidenzia una più accelerata diminuzione del debito, che raggiunge una soglia inferiore al 100% (il 97,2%) già nel 2011.
La crescita italiana ha confermato in questi anni il divario con l’area dell’euro: un punto percentuale sia nel 2006 che nel 2007. Nel 2008, nonostante i risultati superiori alle aspettative registrati nel primo trimestre, la crescita è stimata pari allo 0,5% a fronte dell’1,7% dell’area dell’euro. E’ questa la spia forse più evidente delle criticità del nostro sistema economico che, come sappiamo, ha le sue cause fondamentali nella bassa produttività del lavoro ed in un ridotto tasso di attività rispetto ai principali partner europei. Entrambi questi fenomeni richiedono di essere contrastati con politiche che promuovano lo sviluppo del capitale umano investendo nella scuola e nella ricerca e creando migliori opportunità lavorative.
La crescita del capitale umano è fattore essenziale per uno sviluppo duraturo così come il fattore educativo. In particolare non pare sufficiente aumentare le risorse perché aumenti la qualità del servizio educativo. E’ infatti necessario che l’aumento della spesa sia accompagnato da una decisa attenzione alla qualità, sia essa intesa nella valutazione, nel riconoscimento del merito scolastico, e nella piena attuazione dell’autonomia scolastica ed universitaria. Pertanto adottare provvedimenti che favoriscano lo sviluppo del capitale umano, promuovendo azioni finalizzate a migliorare la qualità del servizio educativo risulta fondamentale, con una attenta valutazione al riconoscimento del merito, all’autonomia scolastica ed alla piena libertà di scelta da parte delle famiglie.
Come segnalato dall’ISTAT, la perdita di dinamismo dell’attività economica si è riflessa velocemente sull’evoluzione della domanda di lavoro. Dopo una robusta crescita nella parte centrale del 2007, l’occupazione ha subito un calo nel quarto trimestre (-0,3%) ed è cresciuta pochissimo nel primo trimestre del 2008 (+0,1%). Ancora l’ISTAT evidenzia come l’interscambio commerciale sia pesantemente condizionato dalla crisi energetica. Nei primi quattro mesi del 2008, l’attivo del saldo al netto dei minerali energetici è aumentato sensibilmente (da 9,6 a 15,4 miliardi) mentre il deficit della bilancia energetica è peggiorato, portandosi da 16,6 a 21,5 miliardi.
Il DPEF non a caso segnala come a frenare la crescita concorrano, più che le turbolenze finanziarie internazionali, fattori negativi di natura esogena quali i forti rincari del petrolio e delle materie prime non energetiche nonché l’apprezzamento dell’euro rispetto alle principali valute.
Il Documento evidenzia il permanente divario di sviluppo territoriale tra le aree del paese. Nel 2007 la crescita del PIL è stata pari all’1,6% nel Centro-Nord ed allo 0,9% nel Mezzogiorno.
Per quanto riguarda le previsioni relative al 2009, la crescita del PIL risulterebbe pari allo 0,9%. Nel quadriennio successivo la crescita si attesterebbe leggermente al di sotto dell’1,5%. I consumi delle famiglie crescerebbero dello 0,9%, riflettendo l’evoluzione positiva del reddito disponibile per effetto della decelerazione dell’inflazione al consumo.
Come accennato, l’azione correttiva si concentrerà principalmente sulla spesa pubblica, nella prospettiva di ridurla senza intaccare la quota di garanzia sociale. In particolare, il contenimento della spesa dovrebbe essere realizzato attraverso l’applicazione di un limite preventivo alla crescita della spesa di bilancio relativa a missioni, programmi e ai costi di gestione. Secondo le indicazioni fornite nel DPEF, l’intervento potrà assicurare nel triennio cospicui risparmi di spesa per le Amministrazioni Centrali per un ammontare pari a circa 14,5 miliardi, di cui circa 5 miliardi nel 2009.
Misure specifiche, con un effetto di recupero pari nel triennio a circa 20 miliardi, si concentreranno in particolare nei settori del Pubblico impiego, della Finanza decentrata, della Sanità e della Previdenza.
Il DPEF conferma i tassi di inflazione programmata contenuti nel precedente DPEF (1,7% nel 2008 e 1,5% annuo dal 2010 al 2013). Rispetto a tale dato alcuni hanno sottolineato come il tasso di inflazione si collochi attualmente intorno al 3,4% e ciò renda irrealistico un simile tetto di inflazione programmata. A riguardo il Documento ricorda come gli accordi tra Governo e parti sociali in materia di inflazione programmata contemplino il mancato recupero dell’inflazione dovuta all’aumento degli input importati che determina un impoverimento netto per l’intero Paese. Non vi è dubbio, soprattutto se disaggreghiamo il paniere, che noi oggi soffriamo di inflazione importata. Come ci ha rappresentato l’Istat, il contributo, al tasso di inflazione, della dinamica dei prezzi e dei prodotti energetici e di quelli alimentari, che era pari allo 0,5% nel settembre 2007, è salito sino a 2,2 punti percentuali a giugno, quello relativo ai soli prodotti energetici è salito, nel medesimo periodo, da un valore pressoché nullo a 1,2 punti percentuali. Devo inoltre ricordare come, nel dare attuazione al compito di assicurare la stabilità dei prezzi assegnato alla Banca centrale europea dal Trattato, il Consiglio direttivo della BCE abbia precisato che, in un orizzonte di medio termine, è sua intenzione mantenere l’inflazione su livelli inferiori ma prossimi al 2%.
Anche sotto questo aspetto il DPEF si muove in una logica di rispetto dei vincoli europei ed all’interno di un quadro macroeconomico in evoluzione e caratterizzato da importanti fattori di rischio. Questo non implica alcuna sottovalutazione del problema della perdita di potere di acquisto dei salari in merito che, come ho ricordato, la maggioranza ed il Governo sono invece determinati ad affrontare.
In conclusione, il Documento e le contestuali azioni programmate ci dicono che il nostro paese ha bisogno di fiducia per ripartire. La ricchezza prima di essere distribuita va creata, la redistribuzione di ciò che non c’è ci farebbe sicuramente sentire più uguali ma nel senso di più poveri, senza creare quella maggiore eguaglianza alla quale il nostro Paese aspira. Per dare una spinta alla produzione di nuova ricchezza occorre dare fiducia, materiale e ideale, a chi è in grado di produrla.
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