LETTURE/ L’autonomia scritta nella Costituzione? Non porta al “sindaco d’Italia”

- Carla Acocella

Come mai l’autonomia, principio costituzionale fondamentale, ha dato luogo a percorsi così difformi da quanto previsto? Lo spiega Sandro Staiano nel suo ultimo lavoro. CARLA ACOCELLA

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L'Aula del Senato (LaPresse)

Il volume di Sandro Staiano Costituzione italiana: art. 5 (Carocci, 2017) affronta i nodi teorici più rilevanti posti dalla lettura di uno dei Principi fondamentali della Costituzione italiana — quello dettato appunto dall’art. 5 — alla vigilia del settantesimo anniversario della sua entrata in vigore. 

Il registro stilistico agile utilizzato dall’autore — che non abbandona per questo uno scrivere colto — rende al lettore estremamente agevole orientarsi nella ricostruzione dinamica del principio di autonomia. Raccogliendo l’invito dei curatori della collana in cui il libro è inserito, rivolto a dimostrare come i Principi fondamentali siano al contempo “punti di riferimento stabili” e motori di rinnovamento dell’ordinamento repubblicano, Staiano ritiene imprescindibile calare le questioni giuridiche poste dalla disposizione in una prospettiva fluida, in divenire: “l’autonomia è un principio; ma è anche un processo, che tocca ricostruire”. 

Dal libro emerge con chiarezza come questo dinamismo, che si impone invero nella lettura dell’intera Carta costituzionale, trovi nel caso dell’art. 5 una peculiare ragion d’essere. Il percorso di attuazione del principio di autonomia si rivela, infatti, particolarmente tortuoso e contrastato e, per certi versi, ancora non compiutamente decifrabile. Ciò soprattutto in quegli snodi in cui si è generata una mancanza di sinergia tra quelli che l’autore individua come i due principali motori del nuovo ordinamento repubblicano: i partiti politici e, appunto, i soggetti dell’autonomia territoriale. 

In questo senso, di grande originalità appaiono le considerazioni che Staiano svolge sottoponendo ad una lettura congiunta le vicende evolutive del sistema dei partiti in Italia e le trasformazioni dell’ordinamento autonomistico, finendo per registrare un’influenza reciproca tra i relativi processi. Così, la narrazione delle vicende dell’autonomia nell’orizzonte temporale che va dall’istituzione della Repubblica sino all’esperienza — oramai compiuta — della XVII legislatura, passando per la crisi (e successiva ristrutturazione) dei partiti negli anni Novanta e il Governo dei tecnici, prende corpo intorno a mutazioni del sistema dei partiti scolpite plasticamente dall’autore.

Il percorso dell’autonomia muove dal compromesso costituente di cui i partititi politici, impegnati a delineare il relativo principio, furono gli artefici, per poi seguire, sempre per effetto delle proiezioni nelle sedi parlamentari degli interessi rappresentati dai partiti, i movimenti del regionalismo (non lineari ma) complessivamente decifrabili come dislocazione di potere dal centro alla periferia. Di poi nel clima che domina gli anni Novanta di generale sfiducia per l’intermediazione partitica e di aprioristica sopravvalutazione della decisione efficace rispetto al valore della rappresentatività degli organi decidenti, si punta sulla concentrazione del potere nell’organo monocratico come strumento più adeguato al conseguimento degli obiettivi avvertiti come prioritari in questa stagione politica. In coincidenza con l’introduzione di formule prevalentemente maggioritarie per l’elezione delle Camere e dell’elezione diretta di sindaco e presidente della Provincia, si compie dunque una “torsione monocratica” che nasce a livello comunale (il Sindaco), contamina le Regioni (il Governatore), e si professa replicabile a tutti i livelli istituzionali, persino nel governo centrale (il “Sindaco d’Italia”). 

E’ in questa temperie che si registra dunque un decisivo punto d’inflessione del sistema, una dissoluzione dei partiti nella loro forma e nel loro formato tradizionali e l’irruzione nel sistema del partito personale che, nelle sue varianti nazionale e macroregionale, attecchisce nell’area del centro-destra, convive per un tratto con i partiti tradizionali, collocati invece sul versante di centro-sinistra, e denuncia sin dall’inizio una particolare vocazione ad influenzare le scelte relative al tema dell’autonomia, come mostra la trasformazione in senso federalista dello Stato italiano vagheggiata dall’alleanza strategica tra partito personale nazionale e macroregionale. La revisione del Titolo V viene, in questa chiave, raccontata come l’esito di un clima divisivo — di cui esemplificativa è l’approvazione a maggioranza ristretta della riforma — e percorso dalla questione settentrionale (che prende il luogo di quella questione meridionale centrale nel dibattito in Costituente). 

La narrazione si sposta poi dal governo dei “tecnici”, in corrispondenza di una temporanea recessione dei partiti, verso una marginalizzazione di quelli tradizionali e l’emersione di un partito personale di seconda generazione, che attinge la sua leadership dal contesto locale, dai “territori (regionali) chiave” per il consenso di centro-sinistra, per poi ridimensionare il contesto autonomista in cui i leader locali erano comparsi al fine di consolidarsi a livello nazionale. La raffinata costruzione teorica che anima il volume evidenzia in sostanza come lo stesso moto (la torsione monocratica) che trova nel sistema delle autonomie locali la sua collocazione originaria retroagisca poi su quel sistema, per deprimerlo; e come, nel merito, si tratti di un processo che, almeno in una sua fase, sostiene una lettura dell’art. 5 Cost. idonea a mutare la valenza originaria di un principio inteso essenzialmente come motore di democratizzazione, che finisce per dare supporto ad assetti connotati in senso monocratico.  

Quelli attraversati dal volume — le asimmetrie territoriali ed economiche da governare, il grado di responsabilità dei territori rispetto alla gestione delle risorse — appaiono dunque quali problemi aperti, che non hanno mai abbandonato il dibattito sulle riforme delle autonomie territoriali e permangono di peculiare centralità, come provano i tentativi di sperimentazione — oggi in corso da parte di Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna — di forme e condizioni particolari di autonomia.

Il testo si distingue inoltre per la capacità di indagare la questione, di estrema delicatezza ed attualità, relativa all’interlocuzione tra scienza giuridica e decisore politico, e parallelamente — muovendo dall’analisi del ruolo svolto dalla Corte costituzionale nella costruzione in sede giurisprudenziale dell’assetto autonomistico, in ispecie dopo la revisione del 2001 — alla dinamica dei rapporti intercorrenti tra il secondo e il giudice; un versante sul quale il giurista è sempre più di frequente chiamato a meditare a fronte di un esercizio della funzione giurisdizionale “supplente” rispetto ad un legislatore assente, carente, confuso. 

Lo sguardo disincantato e realista dell’autore abbraccia anche lo scenario che si sarebbe determinato se il disegno di revisione costituzionale portato avanti nella XVII legislatura fosse andato a segno, mettendo in discussione, per esempio, l’attendibilità dei pronostici di efficienza legati all’ipotetica riduzione del contenzioso davanti alla Corte costituzionale, in particolare per effetto della soppressione della potestà legislativa concorrente; ed evidenziando, in senso diverso, come l’approvazione della proposta di revisione avrebbe richiesto una nuova lunga e faticosa azione razionalizzatrice da parte della Corte.

Un volume, in definitiva, da cui il lettore — anche quello non specialista — può senz’altro trarre strumenti utili a decifrare i processi politici del tempo presente. 

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