J’ACCUSE/ Perché l’Italia consegna le sue spiagge all’Ue?

- Mario Esposito

La Corte europea di Giustizia ha emesso pochi giorni fa una sentenza sulle concessioni relative al demanio marittimo dello Stato italiano. Il commento di MARIO ESPOSITO

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Matteo Renzi (LaPresse)

“Uno schiaffo sonoro che potrebbe bruciare migliaia di posti di lavoro e milioni di euro investiti”, mentre l’Italia tenta di negoziare a Bruxelles il salvataggio delle banche nazionali e dei risparmiatori di casa nostra (la Repubblica, 14 luglio 2016): così è stata efficacemente definita la recentissima sentenza della Corte di Giustizia che estende alle concessioni sul demanio marittimo le regole eurounitarie in materia di concorrenza.

Ed è già significativo che le cronache abbiano dismesso il refrain – quasi un riflesso condizionato – che attribuisce ai vincoli europei una funzione salvifica, benché non manchi chi si ostini a sostenere la tesi secondo cui tale decisione trarrà il “mercato delle concessioni” fuori dagli oscuri antri della suburra amministrativa, per farlo evolvere in fonte di lauti incassi per le casse pubbliche.

Una opinione che nasconde, a se stessa innanzitutto, il quadro costituzionale nel quale deve collocarsi la pronuncia dei Giudici dell’Unione ed i relativi risvolti, sui quali vale la pena intrattenersi, sia pure in breve.

Le critiche formulate in sede politica – ove ci si preoccupa, comprensibilmente, delle ricadute sociali di tale decisione – dovrebbero, infatti, acuirsi, ove appena si consideri che la Corte lussemburghese ha oltrepassato la soglia delle sue competenze, violando il dettato e la ragione dell’art. 345 TFUE, che rappresenta invece una condizione essenziale della adesione degli Stati all’Unione Europea.

I beni demaniali, secondo l’etimo giuridico della locuzione, sono pertinenze della sovranità: un elemento solido che, in contrasto con la tendenza, prettamente ideologica, ad eliminare dal dibattito (nonché dal lessico) i concetti ed i termini che si riferiscono alle questioni più spinose, perché fondamentali, ci rammenta che la sovranità statuale è un dominio concreto su un territorio e, quindi, sui beni e sulle ricchezze che ivi si trovano e si producono, in forma diretta (è appunto il caso del demanio) o indiretta (si tratta del potere di governo della collettività).

Ne consegue, per questo profilo, che la disciplina giuridica dei modi di godimento del demanio rappresenta una prerogativa sovrana, alla quale si accompagna quella, più generale, di dettare la disciplina dei beni e di regolare i modi e le forme della loro appropriazione. La fissazione dei regimi proprietari di appartenenza esclusiva (pubblici e privati) è uno dei corollari del titolo di appartenenza del territorio alla collettività (succeduta ai monarchi), del dominio eminente, come si dice tecnicamente, complementare all’altro, in forza del quale tale appartenenza implica un regime generale di libero uso per il soddisfacimento di condizioni di comunicazione sociale.

A ben vedere, quindi, la normativa che riguarda il demanio attiene alla più ampia operazione di conformazione del potere statale secondo la “decisione” costituzionale: non a caso, infatti, l’Assemblea Costituente francese se ne occupò attentamente, adottando il noto Décret relatif aux Domaines nationaux, aux Échanges et aux Apanages del 22 novembre 1790.

Il concreto contenuto della normativa in questione è pertanto vincolato da nesso di immediata derivazione, per quanto concerne il nostro Paese, non solo e non tanto dall’art. 42 Cost., che si occupa della proprietà pubblica e privata, bensì anche ed innanzitutto dall’art. 1 Cost., che, peraltro, costituisce e rende esplicita l’acquisita e serbata appropriazione dell’entità territoriale che la stessa norma definisce come Italia, prima ancora di qualificarne la istituzione a Stato in forma repubblicana. Norma davvero cruciale: l’appartenenza della sovranità al popolo significa insediamento originario della collettività sul territorio della Repubblica e la spettanza ad essa, secondo la trama e per i fini (diritti e doveri) iscritti nella Costituzione, del potere di determinarne, come si è detto, i modi e le forme di spettanza e di uso.

Non per caso, infatti, l’art. 345 TFUE – come già l’art. 222 del Trattato di Roma e, parallelamente, l’art. 83 del Trattato CECA – dispone testualmente che “I trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri.

È così segnato il limite che, in attesa della (ormai remota) unificazione politica, distingue l’ordinamento originario e sovrano dello Stato e quello, derivato e di secondo grado, dell’Unione Europea, con norma ricognitiva della sovranità ritenuta in capo agli Stati nazionali sul regime giuridico della proprietà pubblica e privata (in accezione sia statica sia dinamica, quanto alla sua utilizzazione), con conseguente esclusione della competenza europea in materia.

E proprio da questo punto prospettico si coglie meglio l’impatto della decisione della Corte del Lussemburgo, che si inserisce in una pervicace operazione “repressiva” – ricostruita in sintesi nella sentenza medesima – che le istituzioni europee con singolare e occhiuta attenzione (pare che in Francia le concessioni demaniali per l’ostricultura siano riservare ai cittadini francesi…) conducono da diversi anni nei confronti del nostro Paese: il quale invece di resistervi, ha invece cooperato attivamente – via via abdicando alle suddette sue intangibili prerogativa – permettendo agli organi dell’Unione Europea di espandere ultra vires le proprie competenze, con atti che, per dirla col linguaggio del diritto pubblico, sono viziati da eccesso di potere per sviamento.

Con forzature, salti logico-giuridici e una motivazione perplessa e a tratti puramente assertiva, la Corte di Giustizia (magari facendo leva anche sul diffuso discontento che gli Italiani manifestano nei riguardi della concreta gestione dei rapporti concessori da parte delle Amministrazioni), assimila le concessioni sui beni demaniali ad autorizzazioni per l’esercizio di attività economica, all’evidente fine di attrarre la relativa disciplina statale alla propria giurisdizione, per applicarvi il sindacato di compatibilità con i principi di libertà di stabilimento, di non discriminazione e di tutela della concorrenza e obbligare lo Stato italiano ad applicare la direttiva 2006/123.

Viene così negato ogni rilievo al titolo demaniale, che è invece il presupposto indefettibile per l’insaturazione del rapporto concessorio.

Et pour cause: ove lo si fosse considerato (com’era doveroso), la Corte di Giustizia avrebbe dovuto declinare la propria giurisdizione.

D’ora innanzi, insomma, la Repubblica Italiana non potrà più esercitare il proprio sovrano potere di disposizione (normativa e amministrativa) sui beni del demanio marittimo, che peraltro, in considerazione dei caratteri geografici del nostro Paese, assumono rilievo strategico primario anche sotto il profilo della difesa dei confini (o di quel che ne resta).

Il rilascio delle concessioni assume funzione strumentale alla concorrenza all’interno del mercato unico e, pertanto, esse dovranno aggiudicarsi seguendo una procedura di tipo concorsuale aperta agli operatori economici di tutti i gli Stati membri.

Paradossalmente, peraltro, la scure lussemburghese è calata su una disciplina nazionale transitoria che, in vista dell’adeguamento agli imperativi europei, cercava un affannoso punto di equilibrio per la salvaguardia delle moltissime famiglie italiane che (sul proprio territorio, così ricco di coste balneabili) traevano i mezzi della propria sussistenza dalle attività oggetto della concessione e avevano confidato nel c.d. diritto di insistenza per il rinnovo delle concessioni: un istituto previsto dall’art. 37 del codice della navigazione, prima che una procedura di infrazione aperta nel 2009 dalla Commissione europea inducesse lo Stato italiano, con sorprendente ed improvvida celerità, ad abrogarne il disposto.

Il significato e le conseguenze della sentenza in questione sono davvero preoccupanti.

La perdita delle leve di controllo dei beni demaniali (che anni fa Giuseppe Guarino, proponendone la alienazione allo scopo di riportare l’Italia in condizioni economiche di parità concorrenziale con gli altri Stati, definiva come strumenti di difesa della sovranità) segue alla ormai consolidata privazione di quelle relative alla moneta, al bilancio, al tasso di cambio, al tasso di sconto, al sistema del credito ecc.; tutti elementi costitutivi della sovranità, almeno da Loyseau e Bodin in avanti.

Nulla di sostanzialmente equivalente ha ricevuto o riceve il popolo italiano a garanzia della propria autodeterminazione: occorre porsi allora seriamente la questione se tale vicenda non sia un altro tassello di una sorta di “esecuzione forzata” condotta ab extra nei confronti dell’Italia. 

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