SCUOLA/ 5 mosse per risolvere il rebus di “accorpamenti” e istituti comprensivi

- Marco Zelioli

Accorpamenti tra scuole piccole e nuovi istituti comprensivi. Per MARCO ZELIOLI, vicepresidente Disal, è un problema da affrontare con calma perché potrebbe essere fatale alla scuola stessa

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Foto Imagoeconomica

Gli “accorpamenti tra scuole piccole” e i “nuovi istituti comprensivi” sono due problemi che si aggiungono ai non pochi che ha oggi la nostra scuola. Certo: siamo in tempo di vacche magre, e non si può più vivere la gestione del servizio scolastico statale all’insegna dello “spreco facile”. Negli ultimi anni la situazione è diventata quella che è, e bisogna intervenire. Però: calma. Pensiamoci bene, prima di agire: sbagliare ad impostare la soluzione di questi due problemi potrebbe essere fatale per la nostra scuola.

Il giusto dimensionamento. Non sempre “piccolo è bello”, o “meno siamo meglio stiamo”. Se si deve risparmiare, prima o poi si impara che le economie di scala non sono solo convenienti, ma anche intelligenti e ragionevoli. La scuola italiana nei primi anni 90 del secolo scorso cominciò a fare i conti con gli sprechi gestionali, iniziando con (più o meno) massicci interventi di razionalizzazione della rete scolastica. Ma senza grandi risultati, per un motivo abbastanza semplice: a decidere erano i provveditori agli studi, in base a piani deliberati dai Consigli scolastici provinciali. Insomma, gli “addetti ai lavori” dovevano “tagliare se stessi” …virtuosismo poco credibile.

Poi la Legge 59/1997 sancì la trasformazione delle scuole in “istituzioni scolastiche dotate di autonomia gestionale e personalità giuridica” (quest’ultima era prima riservata agli istituti tecnici e professionali) ed il suo primo decreto attuativo (DPR 233/1998) dettò nuove norme per il “giusto dimensionamento”: non meno di 500 alunni e non più di 900, salvo deroghe, sia verso l’alto che verso il basso, per essere “scuole autonome” con a capo un “dirigente”.

L’applicazione del DPR 233/1998 fu più efficace delle precedenti norme, anche perché a decidere non erano più chiamati i portatori di interessi esclusivamente “scolastici” (provveditori e Csp), ma le Regioni, in base alle proposte delle Conferenze provinciali degli Enti locali, portatori di interessi più “generali” (compreso, in primo luogo, l’uso intelligente e adeguato delle strutture edilizie di patrimonio pubblico). Siccome, però, il limite minimo per l’esistenza di una scuola autonoma poteva scendere a 300 per le istituzioni in zone montane, o nelle piccole isole, o in zone di confine (“caratterizzate da specificità etniche e/o linguistiche”), si è determinata una situazione nazionale di dimensioni delle scuole non uniforme. Logico che le “economie di scala” siano più giuste ed efficaci dove c’è popolazione più concentrata che dove la popolazione è sparpagliata. Fin qui le differenze sono più che legittime: sacrosante. Bisogna stare coi piedi bene in terra, e considerare che l’Italia ha un territorio molto vario; ma qualcosa non ha funzionato, evidentemente.

Fatta la legge, gabbato lo Stato. Ogni legge si chiude con la formula: “E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare”. Ma è vero? Forse non dovunque con la stessa intensità. A 13 anni dal DPR 233/1998 sta per essere varato un nuovo Regolamento recante norme per la riorganizzazione della rete scolastica (in attuazione dell’art. 64 della Legge 133/2009) con diversi criteri di aggregazione delle scuole e parametri di riferimento per riconoscerne l’autonomia. Allo schema di tale Regolamento il Miur ha allegato un documento, dalla cui analisi emergono aspetti interessanti.

Oggi in Italia ci sono 1.591 istituzioni scolastiche autonome (sulle circa 10.000 in totale) al di sotto del parametro minimo di 500 alunni. Dire 1.591 fa specie, ma non è questo il punto: non stupisce il numero delle scuole “piccole” (se salvaguarda le giuste “specificità”, s’intende), ma la loro distribuzione. Facendo una rassegna delle concentrazioni di “scuole piccole” in numero superiore a 10 nello stesso comune, si scoprono cose notevoli:

In Friuli ci sono 36 scuole sotto i 500 alunni. In provincia di Pordenone le 11 scuole sottodimensionate sono in 11 diversi comuni: nessuna anomalia. In quella di Udine le scuole “piccole” sono 28, in 18 diversi comuni (4 a Cividale: magari di ordine e grado differente, difficili da far coesistere). In provincia di Gorizia le 9 scuole piccole sono in 4 comuni: che 6 siano nel comune di Gorizia può essere plausibile. In provincia di Trieste le piccole scuole sono 20, dislocate in 3 comuni; 15 sono a Trieste, e forse c’è qualcosa da rivedere.

Il Lazio ha 187 scuole sottodimensionate; 69 sono in provincia di Roma, di cui 41 nel comune di Roma. Anche qui il dato è squilibrato (a meno di contare circa 6 scuole per ognuno dei 7 Colli, con risultato simile a Gorizia, e i conti potrebbero forse tornare…).

In Campania le scuole piccole sono 385. Osservando la loro distribuzione, si può desumere che qualche intervento più incisivo si poteva fare a Salerno città (12 scuole piccole sulle 91 dell’intera provincia), o a Benevento (11 scuole piccole sulle 46 della provincia). Ma a Napoli città spiccano ben 42 piccole scuole: qui non va bene…

In Calabria (328 “piccole”), che dire delle 21 di Reggio Calabria su 46 dell’intera provincia? o delle 19 di Cosenza città su 137 provinciali, e forse anche delle 12 su 86 di Catanzaro città/provincia?

In Basilicata (96 “piccole”) non c’è paragone tra le 11 nel comune di Potenza (su 79 in provincia) e le 2 di Matera su 17 in provincia.

In tutta la Liguria, delle 46 scuole sottodimensionate, 12 sono nel comune di Genova.

In Piemonte, su 111 piccole scuole, 15 sono nel comune di Torino (che in Provincia ne ha 39) e ben 10 in quello di Novara (che nella sua provincia ne ha in tutto 12).

E così le 22 di Bari su 78 nella sua provincia (221 in tutta la Puglia); le 16 di Cagliari e di Sassari sul totale provinciale, rispettivamente, di 78 e 64 (233 in Sardegna).

Ma ce n’è per tutti: in Sicilia, con 262 piccole, “non convincono” le città di Catania (23 piccole su 52 provinciali), Messina (17 su 52), Palermo (23 su 49); ed in Lombardia spicca Milano, con 14 su 19 (107 in tutta la Regione). Forse il sistema fa acqua… e così a Venezia ci sono 11 piccole scuole sul totale provinciale di 26 (107 nel virtuoso Veneto, tra le Regioni meno sottodimensionate).

A occhio, comunque, stando alle “vecchie regole” ci potevano essere almeno cento scuole autonome in meno, pur senza “rovinare” le scuole.

Gli istituti comprensivi. Già all’epoca dei primi piani di razionalizzazione si diede la possibilità di unificare le scuole elementari e medie in istituti comprensivi, talvolta comprendenti le (non numerose) scuole materne statali. L’idea di unificare tutto il ciclo della allora “scuola dell’obbligo” non era piaciuta molto, in quanto sembrava mirasse a sminuire la scuola media rispetto all’elementare, da una parte, e la superiore, dall’altra (sensazione poi rafforzata dalla promulgazione della Riforma Berlinguer, la poi abrogata Legge 30/2000).

Ma il numero degli istituti comprensivi aumentò molto, perché valse spesso l’opportunità di evitare delle aggregazioni “bizzarre”, più che la “questione di principio” di salvaguardare la specificità della scuola media. Ad esempio, se in un paese (come nel mio d’origine) c’è una scuola elementare con a fianco una media, non c’è bisogno di tanta scienza per capire come sia “naturale” costituire un istituto comprensivo, invece di aggregare l’elementare ad un’altra del comune a nord, e la media all’altra del comune ad est. Eppure fu fatto proprio così, all’epoca dei piani decisi a maggioranza dai Consigli scolastici provinciali e poi adottati dai provveditori; solo dopo anni dal DPR 233/1998 la situazione fu rivista.

Quindi, a prescindere da questioni di principio, certe situazioni reclamano la verticalizzazione; altre no. Però resta il fatto che, pur accettando la verticalizzazione per ragioni di opportunità, non si può negare che la gestione di un istituto comprensivo (provare per credere) è molto più complessa della gestione di due scuole dello stesso grado.
Invece la recente Legge 111/2011 “impone” la verticalizzazione (riprendendo, curiosamente, la motivazione di “favorire la continuità educativa all’interno del primo ciclo di istruzione” che stava alla base della berlingueriana Legge 30/2000, discutibile dai punti di vista pedagogico e gestionale).  Così tutti i circoli didattici e le scuole secondarie di I grado rimasti legittimamente (fino ad ora) separati e autonomi, adesso devono sparire. Anzi, la nuova legge va oltre: per acquisire l’autonomia i nuovi istituti comprensivi devono essere costituiti “con almeno 1.000 alunni”, e una scuola con meno di 500 alunni non verrà più assegnata ad un dirigente scolastico con contratto a tempo indeterminato.

Tutto da rifare? Se tutto quanto sopra dà un quadro abbastanza comprensibile della situazione, è bene sapere che adesso dovrà mutare di nuovo. Tornando, infatti, al nuovo Regolamento che sta per essere promulgato, si legge (art. 2, comma 1): “Per acquisire e mantenere l’autonomia, le istituzioni scolastiche devono avere un numero di alunni compreso, nell’ultimo quinquennio, tra 500 e 900 alunni. Tali parametri, già previsti dal decreto del Presidente della Repubblica 18 giugno 1998, n. 233, sono assunti come inderogabili”. Il tutto, tenendo conto “delle caratteristiche demografiche, orografiche, economiche e socioculturali dei bacini di utenza di ciascuna sede scolastica, nonché della distanza dalle scuole viciniori, dell’agibilità delle vie di comunicazione, dei tempi di percorrenza delle stesse” (art. 1, c. 2, lettera b): quindi resterebbe la deroga al minimo, sempre fino a 300, “nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità etniche e/o linguistiche” (art. 2, c. 3), mentre il “massimo di 900 alunni non si applica agli istituti insistenti in aree ad alta densità demografica o da istituti di istruzione secondaria di II grado con finalità formative che richiedono beni strutturali, laboratori ed officine di alto valore tecnologico o artistico” (art. 2, c. 5).

Ma allora, i nuovi comprensivi previsti dalla Legge 111/2011 si devono costituire o no? E’ vero che il recente Disegno di Legge di stabilità 2012 (DDL 2968 AS) corregge il minimo da 500 in 600 (e la deroga “in giù” da 300 a 400). Ma sarebbe strano che in una stessa provincia, e in uno stesso comune, ci fossero istituti comprensivi “correttamente dimensionati” con 610 alunni, accanto a “nuovi comprensivi” dimensionati diversamente, ai sensi della legge 111/2011, con magari 1.500 alunni. E quando ci sarà il nuovo Regolamento, anche così corretto al rialzo, cosa succederà? Diciamocelo pure: c’è di che disquisire (e, in Italia, chi non disquisisce … sparisce).

Forse aveva ragione Gino Bartali: “’iè tutto sbagliato, ’iè tutto da rifare …”

Un modesto parere conclusivo. Per non lavorare a vuoto, facendo e disfacendo in continuazione dei “piani di razionalizzazione” che sembrano assai poco razionali, occorre realismo. Una road map credibile ed attuabile potrebbe essere delineata più o meno in questi termini:

Prima di tutto, ingiungere a chi non ha ancora correttamente dimensionato le scuole ai sensi del DPR 233/1998 di delberare subito le nuove aggregazioni, entro dicembre 2011, e renderle operative dall’anno scolastico 2012/13;

Ricalcolare il “numero sostenibile” di istituzioni scolastiche per ogni Regione, in rapporto alla conformazione territoriale, dividendo per 800 (cioè il doppio del nuovo minimo) il numero totale degli alunni iscritti alle scuole statali, distinti per ordine/grado, e definendo così il “numero ragionevole” delle istituzioni scolastiche statali che possono operare in quella Regione, da correggere solo verso l’alto;

Poi verificare bene che le istituzioni rimaste fuori dal “nuovo riallineamento” si possano moderatamente rimescolare, rivedendo i vecchi piani di dimensionamento alla luce delle nuove esigenze di risparmio (evidenti a tutti) e delle effettive realtà locali, rispettando rigorosamente il numero massimo “sostenibile” e disponendo con maggior calma le aggregazioni dall’anno scolastico 2013/14;

Controllare a ciclo continuo le situazioni “eccezionali” o “al limite”, perché non accada che l’eccezione diventi regola (come sembra sia accaduto molto sistematicamente);

Differenziare, perché no?, gli stipendi a seconda del numero di alunni delle scuole cui un capo d’istituto è preposto, piuttosto che obbligare i dirigenti scolastici ad assumere la reggenza di un’altra istituzione, magari distante da quella di titolarità.

Soprattutto, però, si eviti di tenere la scuola italiana sempre sulla corda, in fibrillazione continua perché “del doman non v’è certezza …”: così si mortifica non solo la professionalità dei docenti e dei capi d’istituto, ma si mortifica la scuola tutta. E’ vero che a questo mondo siamo tutti precari, ma non esageriamo. Grazie.

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