SCUOLA/ Gli alibi (e i poteri) nascosti dietro il no all’autonomia differenziata

E’ fondata la preoccupazione l’autonomia differenziata possa mettere in crisi l’unitarietà del servizio scolastico nazionale? No, ecco perché

21.02.2019 - Roberto Vicini
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La sede del ministero del'Istruzione (LaPresse)

Per inquadrare tutta la problematica, partiamo dalla situazione vigente: al Miur (Stato) sono in capo ad un tempo potestà di tipo regolamentare-ordinamentale e quella economico-gestionale-amministrativa (gestione del personale, a livello contrattuale-economico, della carriera e di assegnazione al posto di lavoro); quella di valutazione degli apprendimenti e di sistema è ad oggi esercita da Invalsi e Anvur, agenzie collocate all’interno del Miur con un certo grado di autonomia, che l’attuale governo intende però riportare sotto il controllo ministeriale. In metafora: è come se un unico soggetto definisse le regole del gioco, fosse proprietario della squadra che entra in campo e intendesse svolgere direttamente la funzione di arbitro. Di immediata comprensione il fatto che qualcosa – di grosso – non va.

A questo aggiungiamo il fatto che l’autonomia scolastica è solo “funzionale”, cioè più nominale, che di fatto: le scuole rimangono articolazioni dello Stato e l’autonomo esercizio di poteri avviene entro il recinto di ben precise e cogenti regole di dettaglio, sia di carattere normativo (norme “generali”, nel senso che valgono per la generalità delle situazioni), sia di carattere contrattuale (rigidissima definizione di modalità di gestione del personale, finalizzate alla salvaguardia del “posto”, del diritto alla mobilità, ecc.).

Il livello analitico delle norme generali e ancor più le regole contrattuali formano il “blocco storico” che tiene la macchina scuola con il freno tirato. Nei meandri e nei meccanismi barocchi della gestione del personale – definizione e attribuzione degli organici, dal livello macro-nazionale a quello regionale, quindi provinciale, fino a quello di singolo istituto – si gioca poi il potere congiunto dell’amministrazione e del sindacato. Con la funzione ancillare dei dirigenti scolastici, cui è riservato un residuale spazio di movimento e di piccolo potere.

Così, sotto l’increspatura delle onde, il mare della scuola, nel suo profondo, è rimasto sostanzialmente immobile. Tutte le novità introdotte per via ordinamentale sia relativamente alla didattica (centralità delle competenze; personalizzazione; ecc.), sia all’organizzazione del servizio (utilizzo degli spazi di autonomia e flessibilità) si sono infrante sullo scoglio delle difficoltà e delle rogne conseguenti all’introduzione di qualsivoglia cambiamento nell’orario degli insegnanti o all’impossibilità di utilizzare la risorsa docente per quello che realmente è, oltre ciò che i titoli e le abilitazioni formalmente dichiarano. E ogni ipotesi di cambiamento reale si genuflette di fronte al totem degli “organici”.

E’ a partire da questo scenario che dobbiamo chiederci quali sono i possibili contraccolpi dell’attribuzione alle Regioni di una maggiore autonomia nell’ambito dell’istruzione. E se è veramente fondata la preoccupazione che ciò possa mettere in crisi l’unitarietà del servizio scolastico nazionale. Su questo alcune veloci considerazioni.

Primo: le richieste ai sensi dell’art. 116 Cost. riguardano il passaggio di quote di competenza dallo Stato alle Regioni in singole materie specificamente indicate dallo stesso articolo e non possono attenere ai restanti poteri esclusivi statali che costituiscono limiti generali, trasversali rispetto alle materie stesse e che costituiscono garanzia dell’unità del sistema. Già questo elemento rappresenta una garanzia di tenuta unitaria del sistema nazionale e un limite implicito alla differenziazione regionale.

Secondo: l’ampliamento dell’autonomia si concretizza nella richiesta di poteri differenti (legislativi, amministrativi, finanziari) e tra loro diversamente articolabili. Dato che l’attuale articolato costituzionale delle competenze Stato-Regioni comporta di frequente un intreccio di materie anche laddove, in teoria, esse dovrebbero rimanere distinte, la richiesta di autonomia differenziata potrebbe costituire l’occasione per una più accurata rispettiva delimitazione dei contenuti delle materie di reciproca competenza e delle connesse funzioni e risorse finanziarie. Come è avvenuto, a suo tempo, con le Regioni a statuto speciale.

Terzo: che cosa stanno rivendicando di così stravolgente le Regioni, in particolare quelle apripista? Prendiamo in considerazione i casi di Emilia-Romagna da un lato e di Lombardia dall’altro (cui è affine quella del Veneto). La prima opta per una soluzione più soft, chiedendo la “possibilità di definire accordi con l’Usr per una programmazione dell’offerta” e “strumenti, anche normativi, atti a realizzare” da un lato “un sistema unitario di Istruzione tecnica e professionale e di IeFP”, dall’altro di collegare in modo più efficace il sistema universitario e il sistema produttivo regionale. Si tratta quindi di una prospettiva che cerca di dare maggiore unitarietà ed efficacia all’offerta territoriale, coniugando in modo specifico competenze e funzioni di cui la Regione è già in buona parte depositaria. Il tutto nel rispetto dell’autonomia delle istituzioni scolastiche ed universitarie.

Più avanzate le richieste della Lombardia, che riguardano, per quanto ad oggi noto (vedi Allegato alla risoluzione n. 97 del Consiglio): 1) “l’organizzazione regionale del sistema educativo attraverso la programmazione della rete scolastica regionale, compresi gli aspetti relativi alla definizione del fabbisogno e alla dotazione organica, nonché alla distribuzione di tale dotazione tra istituzioni scolastiche”; 2) la disciplina dell’organizzazione e del rapporto di lavoro del personale [….] delle istituzioni scolastiche e formative regionali [….] con particolare riguardo all’adozione di interventi sul personale docente, ivi compresa la definizione dei criteri per l’attività di reclutamento regionale e la sua successiva attuazione; 3) “le funzioni di competenza statale in materia di edilizia scolastica, diritto allo studio, ristorazione collettiva nelle scuole”. A ciò si connette la richiesta della ridefinizione sulla base dei costi standard del “Fondo per il finanziamento ordinario delle università”, la gestione diretta del Fondo integrativo per le borse di studio e di quello per il diritto allo studio universitario. “Inoltre si richiede la competenza in materia di disciplina della programmazione universitaria, con particolare riferimento all’istituzione di corsi di studio”.

Per entrambe le Regioni la prospettiva è in fondo la stessa: ampliamento del potere legislativo e amministrativo in relazione a specifici ambiti di competenza programmatoria e organizzativa, in modo da renderne più coerente ed efficace l’esercizio a livello territoriale, declinando in modo più chiaro e concreto relazioni tra livelli (normativo-regolamentare, amministrativo, organizzativo, ecc.) che ad oggi si presentano – si pensi alla programmazione dell’offerta – per diversi aspetti ancora sovrapposti o disallineati.

Le richieste più avanzate della Lombardia rispetto all’Emilia-Romagna riguardano la possibilità di: a) definire e distribuire le dotazioni organiche del personale; b) avocare a sé le funzioni e lo stesso apparato amministrativo dell’Usr; c) intervenire in materia di disciplina dell’organizzazione e del rapporto di lavoro del personale.

Sulla stessa lunghezza d’onda, il Veneto chiede di “regionalizzare il personale della scuola, compreso il personale dell’Usr e delle sue articolazioni a livello provinciale”. Tutte queste richieste non travalicano comunque – né possono farlo – il limite che garantisce l’unitarietà ordinamentale del sistema di istruzione, il rispetto dei Livelli essenziali delle prestazioni, dell’autonomia delle istituzioni scolastiche, dell’ordinamento civile e  dello status giuridico del personale. Le funzioni di competenza regionale in materia di programmazione dell’offerta (anche di istruzione) e della rete scolastica sono già esercitate da tempo in Lombardia, in modo unitario ed organico. Quella relativa alla programmazione universitaria non rappresenta che un ampliamento delle attuali. Le richieste concernenti la gestione dei Fondi si connettono anch’esse alla necessità di dare gambe e coerenza alla programmazione e all’organizzazione dell’offerta e dei servizi.

Non sappiamo se in sede di confronto con il Governo saranno aggiunte altre richieste e soprattutto come il tutto verrà a declinarsi in concreto. Perché il punto sta qui e il dibattito dovrebbe attestarsi sul merito delle soluzioni e dei problemi, non sulla stanca ripetizione dei soliti slogan (Nord contro Sud; rottura dell’unità culturale del Paese; ecc.). Ad ogni buon conto si tenga presente che la soluzione dell’assunzione delle funzioni e dell’apparato amministrativo periferico del Miur – tramite “avvalimento” – è già una realtà in Sicilia (DPR n. 246/1985) e che quella della gestione del personale scolastico (con passaggio nei ruoli provinciali e interventi specifici in materia di rapporto di lavoro) lo è già nella provincia autonoma di Trento. Non mi pare che ciò abbia rotto l’unitarietà del sistema nazionale, né leso i diritti contrattuali del personale scolastico.

In ogni caso l’attribuzione dell’apparato amministrativo territoriale alle Regioni almeno un risultato lo otterrebbe: quello di cominciare a limitare l’anomalia di un soggetto che fa le regole e gestisce i giocatori, con il conseguente prevalere delle logiche di tutela degli organici e del posto di lavoro su quelle di qualità ed efficacia del servizio verso il pubblico. Garantendo quindi allo stesso ministero più libertà nell’esercizio delle proprie funzioni di indirizzo.

Con un solo auspicio: che nel caso le Regioni richiedenti ottenessero la potestà di distribuire le dotazioni organiche, si abbia la volontà e il coraggio di ridiscutere gli attuali, non sempre trasparenti meccanismi, lasciando più libertà alle istituzioni scolastiche nel reclutare – attraverso concorsi gestiti dalle stesse – e nell’utilizzare quanto loro assegnato complessivamente (organico dell’autonomia), valorizzando le reali competenze del personale. Prevedendo anche forme di valutazione con carattere di terzietà e indipendenza.

Altrimenti a che varrebbe cambiare il gestore? E quale vantaggio per le Regioni nel diventare il terminale attuativo – e quindi complici – di un meccanismo che rimane inalterato?

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