LEGGE & POLITICA/ Riflessione sulla disciplina giuridica dei partiti politici

- La Redazione

È sempre attuale il tema della disciplina giuridica dei partiti, in particolare riguardo alla pubblicità delle fonti di finanziamento. Tommaso Edoardo Frosini dell’Università Suor Orsola di Napoli propone una riflessione sul problema della mancanza di norme scritte

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Il tema riguardante la disciplina giuridica dei partiti politici è antico ma sempre attuale. Affonda le sue radici nel dibattito all’Assemblea Costituente, perché fu in quella sede che si prospettò l’ipotesi – respinta prima ancora di essere seriamente discussa – di aggiungere, nell’articolo della Costituzione riguardante i partiti politici, un comma in cui venisse esplicitamente affermato l’obbligo di previsione della regolamentazione giuridica dei partiti e della pubblicità delle fonti di finanziamento degli stessi.
Se fosse stata approvata, si sarebbe così introdotta una norma ritenuta “consona a tutto lo spirito della Costituzione”, come ebbe a dichiarare l’on. Costantino Mortati. Il risultato finale fu invece quello di un articolo, il 49, fin troppo essenziale nella sua formulazione costituzionale e nella sua collocazione nella parte relativa ai diritti dei cittadini piuttosto che in quella relativa all’organizzazione costituzionale dello Stato, in cui i partiti, pur riconosciuti, non sono inclusi. Il loro operare, allora, non dipende da norme scritte ma esclusivamente sul piano della costituzione materiale, e incide in maniera rilevante sulla dinamica della forma di governo.

La scelta del costituente – Certo, la scelta che volle compiere il Costituente, approvando un articolo dedicato ai partiti assai poco analitico e privo di strumentari giuridici, aveva la sua ragione d’essere nel momento storico in cui venne compiuta: non è questa adesso la sede per rievocare il clima di allora, che era comunque condizionato dalla necessità che i partiti avessero un ampio spazio d’azione nel sistema politico, affinché si consentisse per il loro tramite alla società di farsi Stato, per dirla con un’espressione famosa. La nuova democrazia italiana doveva nascere e consolidarsi attraverso quegli strumenti di raccordo tra i cittadini e le istituzioni, tra il corpo elettorale e le Assemblee rappresentative, che sono i partiti politici; anche al fine di rendere concreta una altrimenti indistinta volontà popolare. Infatti, una democrazia senza partiti è un non senso, è come un liberalismo senza libertà.
La funzionalità democratica e la stessa democraticità di un sistema politico sono garantite dall’esistenza di un pluralismo di partiti e dalla loro competizione. Con il riconoscimento costituzionale dei partiti si avviava così in Italia il superamento delle basi individualistiche della rappresentanza, sulle quali poggiava il regime parlamentare ottocentesco, per sostituirvi una nuova democrazia organizzata attraverso i partiti.

 

Concorso con metodo democratico – Non si volle però determinare un obbligo giuridico, per il tramite del quale si potesse venire a fondare anche una democrazia nei partiti; ovvero, non vi fu una previsione costituzionale né legislativa, con cui imporre una disciplina interna dei partiti fondata su regole democratiche stabilite da statuti.
E la stessa nozione costituzionale del "concorso con metodo democratico" di cui all’art. 49, piuttosto che riferita anche all’attività interna dei partiti, venne a essere prevalentemente intesa come attività di pluralismo politico esterno, cioè come competizione fra partiti al gioco elettorale nel rispetto dell’eguaglianza delle opportunità. In tal modo però non si tenne nel giusto conto il fatto che il soggetto della proposizione dell’art. 49 è "Tutti i cittadini", e pertanto riferire il "metodo democratico" al solo concorso fra partiti porterebbe a ritenere che proprio i cittadini siano estraniati dal concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale. Il che sarebbe paradossale.

Le vicende italiane e la diffidenza verso la regolazione giuridica dei partiti – Gli anni successivi all’entrata in vigore della Costituzione furono caratterizzati da una tendenziale diffidenza – manifestata anche negli studi compiuti dalla dottrina – verso forme di intervento pubblico e di regolazione legislativa dei partiti; nella convinzione che la democraticità del sistema partitico veniva ad essere maggiormente garantita da una norma "a fattispecie aperta", quale era l’art.49, piuttosto che da una disciplina legislativa la quale potesse risultare "costringente" per la libertà d’azione dei partiti. Ad avvalorare ulteriormente questa ricostruzione, concorse la tesi della concezione strettamente privatistica del partito politico, il quale nel regime delle associazioni non riconosciute e quindi nel diritto privato comune, si diceva che trovasse la più alta garanzia di libertà. Certo, non mancarono voci di dissenso a questa impostazione, come per esempio il progetto di legge del sen. Sturzo, alcune delle quali sfociarono, per allora, in un’aspra e minoritaria polemica di alcuni battaglieri studiosi – come Maranini e Perticone – contro la "partitocrazia" e contro la "autocrazia di partito"; in particolare quest’ultima espressione da intendersi proprio come una sorta di denuncia della mancanza di regole democratiche all’interno dei partiti.

Primi Interventi legislativi – Successivamente, negli anni Settanta, vi furono i primi interventi legislativi volti a garantire il finanziamento pubblico a favore dei partiti, senza però che vi fosse l’attribuzione di un riconoscimento giuridico per quei soggetti che si andavano a finanziare. Pertanto, il criterio che stava a fondamento delle scelte legislative sulla contribuzione economica statale era perciò quello di finanziare i partiti senza riconoscerli, anziché riconoscerli per finanziarli. Un ragionare ancora una volta imperniato sul ruolo centrale del partito nell’ordinamento costituzionale e nella società, e che aveva come conseguenza quello di evitare che il partito subisse dei meccanismi di "burocratizzazione", derivanti dalla sottoposizione a regole giuridiche, che fossero in grado di rallentarne, o addirittura di frenarne, il naturale dinamismo dei partiti nell’ambito del sistema politico e nella tenuta della forma di governo parlamentare.
Nell’ultimo decennio invece si assiste ad una radicale ricomposizione del quadro partitico italiano, a seguito sia delle vicende giudiziarie di "Tangentopoli", sia della modificazione del sistema elettorale che tende a rafforzare una bipolarizzazione del sistema politico. Poi, in questi ultimi anni, si è assistito all’emergere di un fenomeno politico-istituzionale assai anomalo, che è stato efficacemente definito della "partitocrazia senza partiti": cioè la presenza di un sistema di apparati partitocratico, non più di tipo organizzativo e ideologico come lo erano i partiti di prima, ma piuttosto macchine personali al servizio di questo o quel leader politico. Partiti personali, che sono dominati, in funzione determinante e coagulante, dal capo in cui si riconoscono.

Regolamentazione giuridica – Oggi, dopo la numerose vicende che hanno e che stanno ancora accompagnando, in positivo e negativo, la storia dei partiti politici nell’Italia repubblicana, occorre tornare ad affrontare il problema di una regolamentazione giuridica dei partiti.
Per restituire ai partiti quel ruolo di raccordo fra i cittadini e le istituzioni, che è fondamentale in una democrazia pluralista, e che, proprio per questo motivo, non può più essere sottratto a una regolazione dei partiti in forme autenticamente democratiche e aperte al controllo dell’opinione pubblica se non della legge. Rivitalizzare il patto fra cittadini e partiti, vuol dire indurre questi ultimi a rinunciare ad una parte del loro arbitrio, subordinandosi a regole certe e trasparenti, rendendo pubblici i loro statuti oltre che i loro bilanci, dando più potere ai loro iscritti ed elettori. Inoltre, risolvere questo problema, nel senso di imporre una disciplina giuridica ai partiti, può essere di grande ausilio per il concorso del raggiungimento della stabilizzazione del sistema partitico. Quindi: i partiti per tornare a svolgere la loro funzione nella democrazia italiana, devono divenire effettivamente e autenticamente soggetti democratici. E’ sempre più diffusa e avvertita una nuova legalità non solo dei partiti politici, ovvero relativa ai comportamenti dei soggetti politici, ma anche sui partiti politici attraverso principi, regole, indirizzi e forme di controllo in grado di garantire un contesto più trasparente e responsabile all’azione politica di rilievo pubblicistico.
E’ questo un passaggio indispensabile, sia per rifondare un nuovo patto fra politica e società civile, sia per rilanciare la funzione costituzionale e sociale dei partiti politici.

Una breve panoramica di diritto comparato – Se diamo uno sguardo all’estero vediamo come le ipotesi di regolamentazione giuridica dei partiti sono tutte diverse. A titolo meramente esemplificativo, rientra in questo modello l’esperienza tedesca. Ai sensi dell’art. 21 della Legge Fondamentale: «I partiti concorrono alla formazione della volontà politica del popolo. (…). Il loro ordinamento interno deve essere conforme ai principi fondamentali della democrazia. Essi devono rendere conto pubblicamente della provenienza e dell’utilizzazione dei loro mezzi finanziari e dei loro beni». La legge sui partiti, c.d. Parteiengesetz del 24 luglio 1967, più volte modificata, ha contemplato una disciplina a forte impronta pubblicistica, ivi compresa la disciplina del finanziamento. Un ruolo pubblicistico è riconosciuto ai partiti anche dalla Costituzione greca del 1975 che attribuisce a essi una specifica rilevanza all’interno del procedimento di formazione del Governo. Inoltre l’art. 29, come modificato da una riforma costituzionale del 2001, contempla una serie di prescrizioni a carico dei partiti, principalmente in materie di spese elettorali e di gestione finanziaria, volte a esercitare un controllo sulla organizzazione interna di partito, al fine di garantire massima trasparenza. Molta dettagliata è la disciplina contenuta nella Costituzione portoghese all’art. 51: che va dal diritto di costituire o partecipare ad associazioni e partiti politici, alla enunciazione dei principi che devono presiedere alla loro organizzazione interna, alle regole dettate per il loro finanziamento e nella legge organica del 22 agosto 2003, n. 2 "Lei dos partidos politicos". Analoghe previsioni sono presenti nell’ordinamento spagnolo. La Costituzione (art. 6) stabilisce che i partiti esprimono il pluralismo politico, concorrono alla partecipazione e manifestazione della volontà popolare e sono strumento fondamentale per la partecipazione politica. Da ciò discende che la creazione e l’esercizio della relativa attività sono liberi nel rispetto della Costituzione e della legge e con il limite della democraticità interna sia nella struttura che nel funzionamento. La legge organica del 27 giugno 2002, n. 6 "de Partidos Politicos" contiene poi varie disposizioni in punto di registrazione e personalità giuridica, come pure di organizzazione interna.
Aldilà di queste esemplificazioni, tuttavia, il panorama è estremamente variegato. Vi sono altri ordinamenti costituzionali infatti che non contengono disposizioni costituzionali specifiche per i partiti politici (come il Belgio, la Danimarca o la Svezia), oppure le contengono ma in misura molto limitata, come ad esempio la costituzione francese, dove all’art. 4 ci si limita ad affermare che: «I partiti e i gruppi politici concorrono all’espressione del voto. Essi si formano ed esercitano la loro attività liberamente. Essi devono rispettarne i principi della sovranità nazionale e della democrazia".

Percorso per una regolamentazione dei partiti – Torniamo in Italia. La via per disciplinare i partiti politici è solo quella costituzionale? La scelta di procedere attraverso la revisione costituzionale può essere originata dal seguente motivo: che l’art. 49 Cost. nella parte in cui parla di "metodo democratico" non può essere interpretato nel senso di un’attività interna democratica dei partiti, ma piuttosto soltanto circoscritto ai rapporti tra partiti nell’ambito di una competizione ispirata al pluralismo politico. Da qui allora la necessità di esplicitare nella norma costituzionale il "diritto dei partiti", quasi a voler ridare maggiore forza e dignità ai partiti politici costituzionalizzandoli; salvo poi riservare alla legge il compito di disciplinarli ulteriormente.
Si prova a indicare qui una proposta di modifica dell’art. 49 Cost.: «Tutti i cittadini hanno diritto ad associarsi liberamente in partiti per concorrere, con strutture e metodi democratici, a determinare la politica nazionale. La legge disciplina il finanziamento dei partiti, con riguardo alle loro organizzazioni centrali e periferiche, e prevede le forme e le procedure atte ad assicurare la trasparenza e il pubblico controllo del loro stato patrimoniale e delle loro fonti di finanziamento. La legge stabilisce altresì disposizioni dirette a garantire la partecipazione degli iscritti a tutte le fasi di formazione della volontà politica dei partiti, compresa la designazione dei candidati alle elezioni, il rispetto delle norme statutarie, la tutela delle minoranze».
Una strada da percorrere, poi, potrebbe essere quella di prevedere che i partiti, al fine di usufruire dei rimborsi per le spese elettorali e di ogni altro beneficio normativo, si devono dotare di uno statuto approvato con atto pubblico, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, contenente gli organi del partito e loro composizione, le procedure e forme di garanzia per le minoranze, i diritti e doveri degli iscritti, le modalità di selezione dei candidati alle elezioni. Così facendo non si attuerebbe una pubblicizzazione dei partiti – che sarebbe incostituzionale – ma piuttosto i partiti resterebbero associazioni di diritto privato "non riconosciute" regolate secondo criteri e forme democratiche.
L’obbligo di pubblicità degli statuti costituisce sicuramente un avanzamento rispetto all’arbitrio che ha sempre caratterizzato il diritto dei partiti, solo temperato da crescenti interventi giurisdizionali. Ma dal punto di vista della democrazia interna, è sufficiente che gli statuti prevedano le garanzie e gli istituti richiamati, o non è necessario determinarne direttamente con legge alcuni requisiti minimi?

Riflessione seria – Va detto che ogni riflessione seria in punto di democrazia interna ai partiti non può che partire oggi dal modo di selezione dei candidati alle elezioni politiche, europee, amministrative. Non è un caso che si parli con sempre maggiore insistenza di introdurre con legge le elezioni primarie. Una esigenza così avvertita è del resto proprio la cartina di tornasole della mancanza di una democrazia interna ai partiti: le primarie finiscono cioè per essere un succedaneo del fatto che non c’è democrazia interna ai partiti. In via teorica, non mi pare possano esservi ostacoli alla introduzione di una legge statale che le regoli, considerato il fatto che, aldilà della natura privata del soggetto, la selezione del personale politico riveste una indubitabile natura di stampo pubblicistico.
Le soluzioni possono essere molteplici: di partito o di coalizione, a seconda che servono a selezionare le candidature di un determinato partito o a selezionare il leader della stessa; chiuse, semichiuse, semiaperte, aperte, a seconda dei differenti livelli di intensità della limitazione dell’elettorato attivo. Ovvero, rispettivamente, limitate agli iscritti ai partiti; limitate agli iscritti ma aperte agli indipendenti che devono tuttavia registrarsi quantomeno al momento del voto; aperte a tutti ma con obbligo di sottoscrizione di un programma di partito o di coalizione; senza alcuna limitazione dell’elettorato attivo.

 

Disciplina – Peraltro una disciplina delle elezioni primarie c.d. di tipo pubblicistico è già stata approvata dalla Regione Toscana (l.r. 70 del 2004, modificata con l.r. 15 del 2005) e pure sperimentata. Del resto la Corte costituzionale che ha avuto modo – seppur indirettamente – di pronunciarsi sul tema non ha escluso che la legge possa disciplinare la presentazione delle candidature, anche attraverso l’imposizione di limitazioni o vincoli, per il raggiungimento di determinati obiettivi considerati costituzionalmente rilevanti (sentenze n. 83 del 1992 e n. 49 del 2003), che nel caso delle primarie potrebbero essere quello dell’allargamento e della tutela degli spazi di partecipazione dei cittadini. Certo, non si vuole qui, e né si potrebbe, tracciare ne dettaglio quella che dovrebbe essere una disciplina legislativa in materia di regolazione giuridica dei partiti politici. Si intende però sollecitare questa riforma, per le ragioni sopra esposte e perché ritenuta fondamentale al fine di restituire ai partiti la loro dignità nel sistema politico-istituzionale, e anche al fine di contribuire al superamento della confusa transizione italiana.

Sei suggerimenti per la regolamentazione interna di un (nuovo) partito – Ci sia consentito, infine, anche per entrare nel dibattito sull’attualità italiana, di avanzare sei suggerimenti che possano stimolare una proposta di regolamentazione di un nuovo partito.
Un primo suggerimento potrebbe essere quello di prevedere l’incompatibilità tra le cariche di partito e quelle di governo. A tutti i livelli: a partire dal presidente e dal segretario del partito, il cui ruolo non può coincidere con quello di premier, per arrivare alle responsabilità di coordinamento provinciale e regionale, che non possono sovrapporsi a quelle di ministro o di sottosegretario, così come a qualsiasi altra carica istituzionale.
Un secondo suggerimento – per rendere ancora più evidente la caratteristica di partito-progetto e partito-programma, accanto al naturale svolgimento periodico dei congressi – potrebbe essere quello di convocare congressi straordinari in coincidenza con le scadenze elettorali. In sostanza, quattro o cinque mesi prima delle elezioni politiche si potrebbe tenere un congresso straordinario per indicare programma e candidato premier. Lo stesso criterio si potrebbe, poi, seguire per le elezioni amministrative o regionali. Nella democrazia dell’alternanza la scadenza elettorale acquista un valore progettuale e programmatico particolare cui bisognerebbe far corrispondere un’intensa, straordinaria preparazione e mobilitazione di tutto il nuovo partito.
Un terzo suggerimento, è quello di realizzare un solo grande partito nazionale articolato in strutture democratiche di forte autonomia regionale e locale. Viviamo in società multiformi e contraddittorie: sempre più complesse e sempre più flessibili, ma anche sempre più bisognose di unità e di sintesi. La rappresentanza politica deve mostrarsi all’altezza di questa complessità e di questa flessibilità, rispondendo però nello stesso tempo, all’esigenza dell’unità e della sintesi.

Criterio ispiratore – Tradendo l’esigenza della flessibilità tra centro e periferia si rinsecchirebbe la rappresentanza, ma tradendo l’esigenza della sintesi nazionale si destituirebbero di fondamento le capacità di governo e di progetto. L’esito di questo ragionamento porta a un partito unitario articolato in autonomie regionali: realizzando fin da subito una sorta di rivoluzione copernicana nel sistema di selezione delle classi dirigenti.
Si può ad esempio ipotizzare che il 70 per cento delle candidature per le politiche nazionali venga deciso dai comitati regionali, riservando la restante quota del 30 percento alle indicazioni nazionali. Com’è evidente basterebbe questa scelta per creare un nuovo equilibrio tra centro e periferia.
Un quarto suggerimento, inoltre, è quello che mira a far valere il principio della trasparenza democratica di ogni scelta. Il criterio ispiratore può essere quello di un sistema elettorale fondato su mozioni politiche e liste a esse collegate, votate a scrutinio segreto su base proporzionale.
" questo un sistema che può nello stesso tempo garantire forza indiscutibile alle maggioranze e diritti inalienabili alle minoranze. Il legame tra le scelte delle cariche direttive e la presentazione di mozioni politiche evita, inoltre, il rischio che maggioranze e minoranze possano cristallizzarsi in posizioni irreversibili, aiutando invece il formarsi di una matura opinione progettuale e programmatica. Da questo punto di vista potrebbe essere importante immaginare norme che garantiscano la periodicità del ricambio, legando magari a un congruo tempo definito la durata dei mandati direttivi. Si potrebbe istituire nella dialettica decisionale del partito lo strumento del referendum, limitandone ovviamente l’uso solo in determinate circostanze e su determinati temi.
Un quinto suggerimento, per fare in modo che il nuovo soggetto mantenga nel tempo le caratteristiche di un "partito aperto", potrebbe essere quello di creare forme di permanente e organizzata dialettica con i movimenti, le associazioni, i club attivi nella società e anche con le diverse categorie sociali. Si potrebbe, a questo proposito, immaginare di costruire, come forme strutturate della vita del partito, assemblee delle donne, dei giovani, della cultura, dell’impresa che, pur nell’autonomia della loro elaborazione, abbiano diritto a partecipare a congressi e organismi dirigenti con proprie quote di rappresentanza.
Grande attenzione, infine, quale sesto e ultimo suggerimento, sarebbe opportuno che il nuovo partito lo dedicasse alla formazione e alla selezione della classe dirigente.

L’opera dei partiti – Ciò che oggi vale per le nazioni nella competitività internazionale vale anche per i partiti nella competitività politica: la qualità e il merito devono diventare la bussola delle scelte. Non è più certo il tempo nel quale i partiti possano trovare a svolgere direttamente l’opera di alfabetizzazione e di acculturazione di una volta. La società di oggi non lo permette più. Essi devono, però, saper creare intorno a sé una rete di fondazioni, di centri studi, di riviste da usare attivamente come antenna del mutamento e che, selezionando temi e programmi di governo, diventi anche la fucina della formazioni delle classi dirigenti.
Una rete: o addirittura una fondazione delle fondazioni che, sul modello della Adenauer in Germania o della American Enterprise Institute negli Stati Uniti, svolga il ruolo di retroterra ideale e programmatico del partito.

(Tommaso Edoardo Frosini, ordinario di Diritto Pubblico Comparato, Università Suor Orsola Benincasa di Napoli)
 

 

 

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