IL CASO/ La legge che rende “esodati” i precari della Pa

- Pasquale Passalacqua

Come spiega PASQUALE PASSALACQUA, il problema del precariato nella Pubblica amministrazione ha assunto, da tempo, dimensioni da allarme sociale. Ecco la sua analisi

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Il problema del precariato nella Pubblica amministrazione ha assunto, come noto da tempo, dimensioni da allarme sociale, coinvolgendo, secondo le ultime stime, circa 260.000 lavoratori, che, in una situazione di emergenza permanente, chiedono in ogni sede soluzioni volte a favorire un loro ingresso “a pieno titolo” nell’impiego pubblico, cioè attraverso un’assunzione a tempo indeterminato. Nell’intento di offrire risposte a tali istanze, la Legge di stabilità per il 2013 (l. 24 dicembre 2012 n. 228) introduce nuove norme, volte da un lato a fornire soluzioni temporanee al problema e, dall’altro, a ridisegnare in parte le regole in materia di assunzioni nella Pa, sia ponendo ulteriori limiti all’utilizzo di determinate tipologie contrattuali, sia, al contempo, delineando strumenti che consentano di valorizzare l’esperienza maturata dai lavoratori precari.

Così, nel novero delle soluzioni di carattere temporaneo, la legge consente alle amministrazioni pubbliche di “prorogare i contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, in essere al 30 novembre 2012, che superano il limite dei trentasei mesi comprensivi di proroghe e rinnovi, previsto dall’articolo 5, comma 4-bis, del decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, o il diverso limite previsto dai Contratti collettivi nazionali del relativo comparto, fino e non oltre il 31 luglio 2013, previo accordo decentrato con le organizzazioni sindacali rappresentative del settore interessato” (art. 1, comma 400, l. n. 228 del 2012). L’accordo decentrato con i sindacati va stipulato, secondo quanto disposto dal richiamato art. 5, comma 4-bis, d.lgs. n. 368 del 2001, con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, in questo caso, del comparto interessato.

In ogni caso, la possibilità di procedere alla proroga dei contratti di lavoro a tempo determinato in essere si sviluppa comunque nell’attesa di una nuova disciplina organica della materia, volta al recepimento nel versante dell’impiego pubblico delle regole introdotte dalla cosiddetta Legge Fornero sul versante del lavoro privato e nel rispetto dell’attuale normativa in materia di lavoro flessibile (art. 36, d.lgs. n. 165 del 2001) e, soprattutto, è attivabile “fermi restando i vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente” (art. 1, comma 400, l. n. 228 del 2012). In tal modo, il legislatore fa implicito riferimento a quanto stabilito da ultimo dal d.l. n. 78 del 2010, che impone, a decorrere dal 2011, alle amministrazioni dello Stato, anche a ordinamento autonomo, le agenzie, gli enti pubblici non economici, le università, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009. Disposizioni specifiche sono previste poi con riguardo al personale degli Enti locali, per il comparto scuola, nonché per gli enti di ricerca (art. 9, comma 28, d.l. n. 78 del 2010, convertito con modifiche dalla l. n. 122 del 2010).

Allo stesso tempo, occorre considerare che i predetti limiti di spesa non trovano applicazione per gli enti di ricerca, le Università, le scuole superiori a ordinamento speciale e altri particolari soggetti nel caso in cui gli oneri sopportati per le assunzioni a tempo determinato, volte all’attuazione di progetti di ricerca e di innovazione tecnologica ovvero di progetti finalizzati al miglioramento di servizi anche didattici per gli studenti, non risultino a carico dei bilanci di funzionamento degli enti o del Fondo di finanziamento degli enti o del Fondo di finanziamento ordinario delle università (art. 1, comma 188, l. n. 266 del 2005, richiamato dal già citato art. 9, comma 28, d.l. n. 78 del 2010). Ciò vuol dire che, in presenza di finanziamenti esterni, questi soggetti potranno procedere, attraverso il sempre necessario accordo sindacale, alla proroga dei contratti di lavoro a tempo determinato oltre i 36 mesi fino e non oltre il 31 luglio 2013, senza ulteriori vincoli.

Entro i limiti descritti, dunque, la possibilità di prorogare i contratti a termine in essere permette di “tamponare” l’emergenza nell’attesa, probabilmente, di un nuovo intervento del prossimo legislatore, anche sulla base di un nuovo accordo sindacale a livello nazionale sul lavoro flessibile nel pubblico impiego. Sul versante, invece, degli interventi strutturali permanenti, la stessa legge pone il divieto di rinnovo dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa in essere e, al contempo, restringe la possibilità di prorogare l’incarico originario soltanto “in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico” (art. 1, comma 147, l. n. 228/2012, che modifica l’art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165 del 2001). La ratio di una norma tanto rigida e restrittiva – in decisa controtendenza rispetto alle regole transitorie di cui abbiamo già parlato e anche rispetto alle altre, di carattere “strutturale” che andremo a esaminare – risiede nella volontà di porre un argine al deprecabile fenomeno dell’eccessivo proliferare delle consulenze, più o meno necessarie, formalizzate attraverso incarichi di collaborazione stipulati secondo quanto prescritto dal T.U. in materia di pubblico impiego  privatizzato (si tratta del citato art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165 del 2001, che viene appunto modificato dalla l. n. 228/2012).

Al contempo, non si può non notare come una norma del genere possa comportare fenomeni di esodo forzato per molti lavoratori precari – in particolare in peculiari settori come, ad esempio, quello degli enti pubblici di ricerca – che non prestano la propria opera quali professionisti – lavoratori autonomi, ma, invece, nella veste sostanziale di lavoratori subordinati, sottoposti a un potere direttivo e inseriti in una precisa realtà organizzata. Per questi potrebbe aprirsi la strada del ricorso al giudice, teso al riconoscimento della natura subordinata del rapporto, al fine di poter rientrare nella più favorevole disciplina riservata ai lavoratori precari con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato. A favore di questi ultimi, invero, la stessa Legge di stabilità per il 2013 dedica apposite disposizioni, tese a favorirne l’ingresso in pianta stabile negli organici della Pa, ovvero con assunzione a tempo indeterminato, che modificano l’art. 35 del d.lgs. n. 165 del 2001 (T.U. in materia di impiego pubblico privatizzato).

Il risultato può essere raggiunto secondo due distinti percorsi. In primis è prevista la possibilità di introdurre una vera e propria riserva dei posti nelle procedure concorsuali bandite dalle singole PP.AA., sempre “nel rispetto della programmazione triennale del fabbisogno, nonché del limite massimo complessivo del 50% delle risorse finanziarie disponibili ai sensi della normativa vigente in materia di assunzioni ovvero di contenimento della spesa di personale, secondo i rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica” (art. 35, comma 3bis, d.lgs. n. 165 del 2001, introdotto dall’art. 1, comma 401, l. n. 228/2012). La suddetta riserva dei posti può operare “nel limite massimo del 40% di quelli banditi, a favore dei titolari di rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato che, alla data di pubblicazione dei bandi, hanno maturato almeno tre anni di servizio alle dipendenze dell’amministrazione che emana il bando” (art. 35, comma 3bis, lett. a), d.lgs. n. 165 del 2001, introdotto dall’art. 1, comma 401, l. n. 228/2012).

Inoltre, in via, pare, alternativa rispetto allo strumento della riserva dei posti, è prevista la possibilità di valorizzazione dell’esperienza maturata, attraverso l’attribuzione, in concorsi per titoli ed esami, di un apposito punteggio sempre a favore dei lavoratori con tre anni di servizio alle dipendenze dell’amministrazione che emana il bando, questa volta però maturati non soltanto attraverso un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, ma anche attraverso un contratto di collaborazione coordinata e continuativa (art. 35, comma 3bis, lett. b), d.lgs. n. 165 del 2001, introdotto dall’art. 1, comma 401, l. n. 228/2012).

A ben vedere una norma del genere non rappresenta una novità, giacché si tratta nella sostanza della “stabilizzazione” normativa di regole introdotte in via transitoria da ultimo nel 2009, per il periodo 2010-2012, le quali appunto prevedevano, attraverso analoghe disposizioni, sia la possibilità della riserva dei posti che la valorizzazione del percorso lavorativo effettuato nell’ambito dell’amministrazione che bandiva il concorso (art. 17, commi da 10 a 13, d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 3 agosto 2009, n. 102). Il percorso delineato in via stabile ora dal legislatore dà attuazione, peraltro, a quanto delineato nell’ultimo Protocollo sul lavoro pubblico del 11 maggio 2012, in cui le Parti concordavano sulla necessità di un provvedimento legislativo teso, tra l’altro, a “disciplinare, per specifici settori, percorsi di accesso mediante un reclutamento ispirato alla tenure-track, nel rispetto dell’articolo 97 della Costituzione e dei limiti alle assunzioni, definendo presupposti e condizioni” [lett. e) del punto dedicato a “Nuove regole riguardanti il mercato del lavoro”]. Il cosiddetto sistema della tenure-track richiamato nell’accordo è quello tipico delle Università statunitensi (in parte recepito da noi dalla Legge Gelmini sull’Università del 2010) che prevede un percorso (“track” ovvero binario) fatto di successivi contratti a termine, attraverso il quale il ricercatore, una volta ottenuta una positiva valutazione, possa accedere a un’assunzione a tempo indeterminato (la “tenure”).

In una tale prospettiva, se un sistema così delineato non può porre fine al problema – di per sé destinato comunque ad autoalimentarsi di continuo, attraverso nuovi ingressi nella Pa di lavoratori a tempo determinato o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa – di certo amplia in generale le chances per i precari di accedere all’agognato posto a tempo indeterminato. Non si può nascondere che la questione fondamentale resta, a monte, quella del reperimento delle risorse economiche da attribuire alle Pubbliche amministrazioni per l’assunzione di personale a tempo indeterminato. Al contempo, si deve osservare che l’intervento del legislatore pone un deciso limite all’utilizzo della riserva nei concorsi, che non può superare il 40% dei posti banditi. In tal modo si chiarisce in via definitiva che non è possibile bandire concorsi esclusivamente riservati al personale interno.

Da questo punto di vista si tratta del recepimento da parte della legislatore statale degli indirizzi fatti propri a più riprese dalla nostra Corte costituzionale che, a partire dalla sentenza n. 1 del 1999, ha, a più riprese, dichiarato costituzionalmente illegittime quelle norme di legge regionale che prevedevano concorsi riservati esclusivamente a personale interno (cfr. da ultimo Corte cost., 13 settembre 2012, n. 217, per cui “pur non essendo il principio del pubblico concorso incompatibile, nella logica dell’agevolazione del buon andamento della Pubblica amministrazione, con la previsione per legge di condizioni di accesso intese a consentire il consolidamento di pregresse esperienze lavorative maturate nella stessa amministrazione, comunque, esso non tollera, salvo circostanze del tutto eccezionali, la riserva integrale dei posti disponibili in favore di personale interno”; in direzione analoga cfr., solo tra le più recenti, Corte cost., 30 luglio 2012, n. 212; Corte cost., 20 aprile 2012, n. 99; Corte cost., 12 aprile 2012, n. 90; Corte cost., 23 febbraio 2012, n. 30; Corte cost., 10 novembre 2011, n. 299; Corte cost., 3 marzo 2011, n. 68; Corte cost., 5 gennaio 2011, n. 7; Corte cost., 15 dicembre 2010, n. 354).

Possiamo inoltre aggiungere che al momento si è ancora in attesa del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze (la cui emanazione era prevista entro il 31 gennaio 2013) cui la legge demanda la individuazione delle modalità e criteri applicativi di quanto disposto dal descritto nuovo comma 3-bis dell’art. 35 d.lgs. n. 165 del 2001, nonché la disciplina della riserva dei posti di cui alla lettera a) del medesimo comma in rapporto ad altre categorie riservatarie. Infine, si prevede che “le disposizioni normative del comma 3-bis costituiscono principi generali a cui devono conformarsi tutte le amministrazioni pubbliche” (art. 35, comma 3-ter, d.lgs. n. 165 del 2001, introdotto dall’art. 1, comma 401, l. n. 228 del 2012), ovvero anche quelle come le Regioni, che possono adottare una disciplina peculiare, in virtù del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni ex art. 117 Cost.

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