SPILLO PA/ Le 12 “incoerenze” della riforma dei dirigenti pubblici

- Luigi Oliveri

Il Governo vuole avviare il percorso che porterà a riscrivere le “regole di ingaggio” dei dirigenti pubblici, ma non in maniera efficace. LUIGI OLIVERI spiega perché

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Marianna Madia (Foto LaPresse)

Il decreto legislativo attuativo della riforma-Madia della dirigenza pubblica sale sui blocchi di partenza. Il Governo vuole avviare il percorso che porterà a riscrivere le “regole di ingaggio” dei dirigenti pubblici, sapendo, tuttavia, che non si tratta di una strada né liscia, né in discesa. La legge delega 124/2015, all’articolo 11, nel definire i criteri cui deve attenersi il decreto delegato, evidenzia una serie molto fitta di difetti e dubbi sia interpretativi, sia operativi, che non potranno non riverberarsi sull’attuazione della riforma, rendendola estremamente complicata, a rischio di incostituzionalità e vastissimo contenzioso e, sostanzialmente, non in grado di ottenere significativi risultati in termini di efficienza. Vediamo di seguito l’elenco dei tanti, troppi, problemi che pone la riforma.

1- Ruoli unici.La legge 124/2015 stabilisce di introdurre un ruolo unico nazionale dei dirigenti, distinto in realtà in tre ruoli (uno per i dirigenti statali, uno per i dirigenti regionali, uno per i dirigenti degli enti locali più i segretari comunali), più un elenco autonomo per i dirigenti delle Authorities. Il “ruolo” altro non è se non un elenco. Dovrebbe essere costituito dall’elenco, appunto, dei dirigenti necessari a coprire i fabbisogni organizzativi delle amministrazioni. I ruoli, quindi, dovrebbero comprendere necessariamente la quantità di dirigenti necessaria allo svolgimento delle funzioni. Tuttavia, la riforma sgancia totalmente la presenza dei dirigenti nei ruoli dalla copertura dei posti in ruolo e ammette che detti posti possano, ancora, essere anche coperti da soggetti esterni, creando un’illogica discrasia tra fabbisogni e metodo ordinario per coprili, cioè appunto l’impiego dei dirigenti di ruolo.

2- Facoltatività incarichi. L’effetto descritto sopra deriva da un’altra scelta del legislatore: l’attribuzione di incarichi dirigenziali ai dirigenti di ruolo sarà solo una facoltà. Si assiste, cioè, a una scissione totale tra la qualifica dirigenziale (peraltro acquisita per concorso) e lo svolgimento della connessa attività. I gestori dei ruoli unici opereranno come agenzie di somministrazione: avvieranno “in missione” i dirigenti dei ruoli, alle amministrazioni, “pescandoli” a seguito di procedure qualificate “selettive”, senza, tuttavia, alcuna garanzia che l’iscrizione nei ruoli comporti quello che sarebbe una logica priorità nell’assegnazione degli incarichi, pur in una logica di rotazione.

3- Valutazione dei risultati. La riforma viene descritta molto spesso come valorizzazione del merito e delle capacità dei dirigenti. Tuttavia, la valutazione dei risultati ottenuti non avrà sostanzialmente modo di influire in maniera efficace nella selezione dei dirigenti, ai fini degli incarichi. Infatti, per un verso le migliaia di amministrazioni pubbliche sono dotate di sistemi di valutazione completamente eterogenei, così che risulterà impossibile comparare i pesi delle valutazioni ricevute da ciascun dirigente; per altro verso, il conseguimento di valutazioni positive nello svolgimento delle attività non conterà nulla, ai fini degli incarichi, se non per una proroga di 2 anni, dopo una prima durata di 4 anni. Alla fine dei 6 anni, anche quel dirigente che abbia ben operato in un’amministrazione non potrà mai essere riconfermato direttamente e dovrà nuovamente passare per le “selezioni” nazionali.

4- Commissioni “indipendenti”? Le selezioni per assegnare gli incarichi avverranno sostanzialmente in due fasi. Nella prima, le amministrazioni pubblicheranno un avviso (interpello), per sollecitare i dirigenti interessati a candidarsi per ricevere un incarico. Nell’ambito dei ruoli, opereranno Commissioni, che avranno il compito di valutare i curricula e i risultati (con le difficoltà viste sopra), per definire “rose” di candidati, tra le quali scegliere. Le Commissioni dovrebbero essere indipendenti, per evitare conflitti di interesse e influenze politiche sulle scelte. Ma, i componenti saranno di nomina politica: la garanzia di indipendenza del loro operato sembra proprio difficile da trovare.

5- Politicizzazione 1. La seconda fase del procedimento di assegnazione degli incarichi è totalmente nelle mani della politica, la quale, dunque, dopo quasi un quarto di secolo torna ad avere il pieno e totale controllo sulla vita lavorativa dei dirigenti. Come detto sopra, le Commissioni si limiteranno a formare delle rose di candidati: la scelta del soggetto cui affidare l’incarico dirigenziale spetterà soltanto e solo, in modo totalmente discrezionale (se non arbitrario), agli organi politici. È ben difficile immaginare che non saranno scelti i dirigenti in relazione all’appartenenza o vicinanza politica, più o meno esplicita o dichiarata, e che tra organi di governo e Commissioni non si darà vita a “negoziazioni” per comprendere nelle rose il candidato “di fiducia”.

6- Politicizzaizone 2. La riforma, poi, estende il “controllo” della politica all’intera attività dei dirigenti. Questi, come visto prima, “dovranno” il loro incarico a una scelta che, pur ammantata di “selettività” alla fine sarà solo discrezionale. Non solo: ma dovranno stare molto attenti a non andare troppo in urto con la politica. Che potrà disfarsi di dirigenti considerati “scomodi” anche se mai valutati negativamente, in maniera semplicissima: non incaricandoli più e creando, tra organi politici “d’area” una conventio ad excludendum finalizzata a lasciare i dirigenti senza incarico per molti anni, così portandoli alla risoluzione del rapporto di lavoro o al demansionamento.

7- Politicizzazione 3. La riforma introduce uno “scudo” alla responsabilità erariale degli organi politici, prevedendo in capo ai dirigenti “l’esclusiva imputabilità agli stessi della responsabilità amministrativo-contabile per l’attività gestionale”. È evidente che il “dirigente di fiducia” sarà soprattutto quello che si addosserà responsabilità operative gestionali a copertura di scelte di natura politica. Potrà costare in termini di danno erariale, ma potrebbe garantire il riaffidamento di incarichi e, quindi, la continuità nel lavoro.

8- Irrazionale copertura dei fabbisogni. Nei ruoli non solo confluiranno gli attuali dirigenti pubblici, ma entreranno anche i nuovi dirigenti, che accederanno ai ruoli a seguito di corsi concorsi o concorsi pubblici, avviati annualmente per coprire i posti che si renderanno vacanti. Ma vi sarà un’irrazionale discrasia tra vacanze d’organico accertate e loro copertura. Infatti, i vincitori dei concorsi non acquisiranno subito la qualifica dirigenziale, ma per tre anni lavoreranno come funzionario. E si aprono due problemi: il primo, consiste nella circostanza che il posto vacante resterà ancora tale per tre anni; il secondo è il problema di non sapere dove collocare il vincitore del concorso. Continuerà a lavorare per tre anni presso l’ente nel quale lavorava prima? Sarà incaricato presso un altro ente e, se sì, come, sulla base di quale scelta: sarà imposto? Ancora: per accedere alla dirigenza, occorrerà avere un’esperienza pluriennale da funzionario. Che senso ha, allora, che il funzionario vincitore di un concorso per dirigente, resti ancora funzionario per 3 anni?

9- Dirigente valutato negativamente “tutelato” come gli altri. S’è detto sopra che la riforma, pur rappresentata come sistema di incremento dell’efficienza dei dirigenti fondato sul merito, concretamente non consente di dare rilievo alcuno alla valorizzazione della capacità attestata dalle valutazioni. Ne è dimostrazione la disciplina riguardante i dirigenti che ricevano valutazioni negative. Nei loro confronti, è vero, sarà possibile disporre la decadenza anticipata dall’incarico (cosa, peraltro, già possibile oggi). Il che comporta la loro messa “a disposizione” nei ruoli. Si tratta di una conseguenza negativa: infatti, il dirigente a disposizione vedrà il proprio salario tagliato tra il 40% e il 70%, perché non riceverà più la retribuzione di posizione e di risultato; inoltre, ogni anno il residuo salario sarà tagliato del 10% e al sesto anno di permanenza vana nel ruolo il rapporto di lavoro sarà risolto, a meno che non chieda di essere demansionato a funzionario. Ma, queste conseguenze varranno in modo assolutamente identico anche nei confronti dei dirigenti che restino a disposizione dei ruoli non a seguito di valutazioni negative e relativa decadenza dall’incarico, bensì per la semplice circostanza della scadenza del proprio incarico, nonostante valutazioni positive, senza che ne sia seguito uno nuovo.

10- Dirigente con valutazione negativa, anzi, più tutelato degli altri. Paradossalmente, quanto indicato nel precedente punto crea una tutela inesistente nel mondo del lavoro per qualsiasi altro soggetto. Infatti, la riforma nella sostanza consente al dirigente che si sia macchiato in modo evidente di incapacità, di evitare la risoluzione del rapporto di lavoro chiedendo il demansionamento, così da non subire la conseguenza del licenziamento per giustificato motivo soggettivo. Un unicum nell’ordinamento lavoristico paradossale e irrazionale.

11- Ingestibilità del demansionamento. S’è visto che i dirigenti privi di incarico, per evitare che dopo 6 anni vadano incontro a un’inusitata fattispecie di licenziamento non connessa né a motivi oggettivi, né a motivi soggettivi (se non valutati negativamente), potranno chiedere di demansionarsi come funzionari. Bene. Ma, si pone di nuovo il problema: i dirigenti demansionati non conducono alcun rapporto di lavoro con nessuna specifica amministrazione. In quale modo potranno continuare a lavorare? Presso quale ente? Come saranno assunti? Ne sarà imposta l’assunzione da chi gestirà i ruoli? E in che modo? Con quale garanzia dell’autonomia decisionale delle amministrazioni?

12- Valzer degli interpelli. Il sistema, in ogni caso, rimane esposto a possibili gravi disfunzioni. A gestire gli incarichi dei circa 40.000 dirigenti pubblici interessati dalla riforma, saranno, infatti, tre Commissioni nazionali. Solo nel comparto enti locali, i dirigenti sono 14.000 circa. E’ evidente che annualmente gli “interpelli” saranno moltissimi e le domande migliaia. È lecito, dunque, dubitare che Commissioni di pochi membri saranno in grado di analizzare in modo celere, compiuto ed efficace le istanze di incarico. Nello stesso tempo, poiché con l’avvicinarsi del quarto anno d’incarico si incrementano i rischi di finire a disposizione dei ruoli, i dirigenti a partire dal secondo-terzo anno d’incarico presso un ente inizieranno ad interessarsi a partecipare ai vari interpelli. Col rischio di creare un continuo valzer degli incarichi, a tutto svantaggio della continuità dell’azione amministrativa e dell’attenzione specifica allo svolgimento delle proprie funzioni.

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