Un’agenda per i prossimi dieci anni

- Kenneth J. Arrow

Ciò che si constata è che la politica monetaria negli Stati Uniti ha in realtà funzionato molto bene. Non mi ritengo un esperto riguardo all’esperienza europea, ma l’impressione è che gli europei abbiano una politica monetaria eccessivamente rigida. Boskin sostiene che tale rigidità sia dovuta alla necessità della Banca Centrale Europea di acquisire credibilità, ma credo che il problema abbia origini più remote. Un po’ di tempo fa ebbi una conversazione con un ex Presidente della Bundesbank, che definì esplicitamente come solo scopo della politica monetaria il controllo dell’inflazione, senza alcuna preoccupazione per il livello della produzione. Si tratta di un uomo di grande intelligenza e larghezza di vedute ma quell’osservazione, ancora adesso, mi sembra l’espressione di una rinuncia ad un proprio compito. Ad ogni modo, se gli effetti della politica monetaria sono così limitati da ridursi al solo controllo dell’inflazione, allora vi è bisogno di qualcosa d’altro.

1. Politica di redistribuzione

Nel discutere di una possibile agenda di politica economica per gli Stati Uniti nei prossimi dieci anni, non posso trattenermi dal cominciare con un mio sogno idealistico che, in quanto tale, potrebbe non far parte delle agende di politica economica di entrambe le sponde dell’Atlantico: l’uso del sistema di tassazione per modificare l’iniqua distribuzione del reddito. La distribuzione del reddito negli Stati Uniti è altamente iniqua e lo diventerà sempre più, con la sempre maggiore concentrazione dei redditi verso l’alto. Questo tuttavia non vale per il Nord Europa. Finora non sono riuscito a comprendere le ragioni di questa differenza, nonostante l’elevato numero di spiegazioni a riguardo, che dimostra quanto siamo ancora lontani dall’aver capito la situazione. Assistiamo, poi, a cambiamenti simili nel Regno Unito e in altri Paesi del Commonwealth, ma non in Germania, Svezia, Olanda o, persino, Francia.
Secondo i dati a nostra disposizione, ne hanno tratto vantaggio soprattutto le fasce altissime di reddito. Alla base del fenomeno possono essere considerati numerosi fattori, come il libero scambio e l’immigrazione in aumento (che colpiscono principalmente i lavoratori a basso profilo di reddito) e il progresso tecnologico (che premia le differenze di capacità professionali). Tuttavia, nessuna di queste spiegazioni sembra essere sufficientemente adeguata: la rapida ascesa dei redditi degli alti dirigenti rispetto agli altri rimane stupefacente. È comunque chiaro che una politica fiscale potrebbe attenuare questa tendenza verso la disuguaglianza. Sorprendentemente, questo argomento non è presente nell’agenda politica. Lo cito perché potrebbe venire in discussione fra otto o dieci anni, anche se la facilità con cui l’ultima serie di riduzioni delle tasse è stata accolta negli Stati Uniti contraddice questa possibilità. La spinta ad abolire la tassa sui beni immobili è particolarmente indicativa in tal senso. Le teorie di politica economica concordano nel dire che quella sugli immobili dovrebbe essere la tassa più comunemente accettata: riguarda solo il 2% della popolazione e colpisce i ricchi. Eppure, vi è l’esempio reale della California, dove è stata accolta una proposta popolare, non ancora approvata dall’assemblea legislativa, per abolire la tassa sui beni immobili. La maggior parte di coloro che scrivono di economia politica mostra una notevole paura che le masse finiscano per espropriare la proprietà privata. Non sembra essere esattamente quanto accade.

2. Politica di stabilizzazione

Personalmente concordo con la necessità di una politica fiscale. La recente storia degli Stati Uniti sembra, inoltre, la più straordinaria storia di successo per la politica monetaria. Accanto ad una certa quantità di fortuna, in tale storia c’è stata senza dubbio una buona dose di abilità. L’audace volontà, di fronte a una limitata disoccupazione, di ridurre i tassi di interesse senza cadere in un’eccessiva preoccupazione per livelli predeterminati del NAIRU (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment), merita grande approvazione. Il tentativo di stimare un NAIRU costante mi è sempre sembrato assurdo; non c’è mai stato alcun argomento empirico, né fondamento teorico a sostegno di tale concetto, neppure essendo monetaristi convinti.
Ciò che si constata è che la politica monetaria negli Stati Uniti ha in realtà funzionato molto bene. Non mi ritengo un esperto riguardo all’esperienza europea, ma l’impressione è che gli europei abbiano una politica monetaria eccessivamente rigida. Boskin sostiene che tale rigidità sia dovuta alla necessità della Banca Centrale Europea di acquisire credibilità, ma credo che il problema abbia origini più remote. Un po’ di tempo fa ebbi una conversazione con un ex Presidente della Bundesbank, che definì esplicitamente come solo scopo della politica monetaria il controllo dell’inflazione, senza alcuna preoccupazione per il livello della produzione. Si tratta di un uomo di grande intelligenza e larghezza di vedute ma quell’osservazione, ancora adesso, mi sembra l’espressione di una rinuncia ad un proprio compito. Ad ogni modo, se gli effetti della politica monetaria sono così limitati da ridursi al solo controllo dell’inflazione, allora vi è bisogno di qualcosa d’altro.
Una domanda è: la politica fiscale tornerà alla ribalta? Se l’attuale recessione durerà sufficientemente a lungo, essa potrà cambiare le priorità, come accadde negli anni ’30. In questo contesto, mi sorprende che una delle conseguenze del ridotto livello di intervento del governo sia l’indebolimento degli stabilizzatori automatici. Tasse sensibili al ciclo economico, come quella sui redditi, hanno minore efficacia se il livello di tassazione è più basso. Negli Stati Uniti, l’assicurazione contro la disoccupazione si è ridotta, nel senso che il rapporto di sostituzione (il rapporto tra i sussidi di disoccupazione e i precedenti livelli salariali) è notevolmente diminuito, attraverso piccole variazioni nel tempo che non hanno destato grandi preoccupazioni.
Spostando l’attenzione all’Europa, emerge un problema di stabilizzazione tipico del contesto europeo. Molti osservatori pensano che l’intera idea di unione monetaria sia sbagliata e che crei problemi per la politica di stabilizzazione. Milton Friedman, per esempio, lo ha ripetutamente sostenuto. Il punto critico è dato dalla presenza di shock idiosincratici. L’Europa è un’area vasta che sta per allargarsi e lo sviluppo economico delle diverse parti potrebbe essere significativamente divergente. Come è noto, il capitalismo è soggetto a cicli e non vi è motivo perché cicli in aree diverse siano perfettamente sincroni. Quindi, se ci fosse recessione in Svezia e crescita in Italia o viceversa, quali politiche adotterebbe l’autorità europea? La politica monetaria è unica per tutta l’Europa. Se anche fosse più attenta alle situazioni particolari di quanto sia allo stato attuale, non riuscirebbe a tener in pieno conto la loro ampia varietà. Gli Stati Uniti hanno lo stesso problema, ma non possono essere considerati un mercato unico e, d’altro canto, possono godere di una notevole mobilità della forza lavoro. Abbiamo assistito a considerevoli migrazioni durante le varie recessioni. Dopo la guerra del Vietnam, l’industria aeronautica bellica del Sud California crollò drasticamente, provocando una forte disoccupazione. Due o tre anni più tardi, tuttavia, quegli ingegneri e lavoratori specializzati erano già altrove e il problema della disoccupazione locale scomparve. Il mercato del lavoro nell’Unione Europea non è perfetto, ed esiste un ovvio problema culturale: trasferirsi non è semplice quando ci sono differenze linguistiche.
Dunque, un modo per realizzare una politica monetaria uniforme in presenza di fluttuazioni idiosincratiche dell’occupazione è introdurre politiche fiscali compensative, a livello nazionale o regionale. Ora, però, ci sono il Trattato di Maastricht e il Patto di Crescita e Stabilità, recentemente criticato persino da membri della Commissione stessa, una critica che condivido. Ovviamente, affinché risultino efficaci, le politiche fiscali nazionali o regionali dovrebbero essere coordinate. La questione del coordinamento fiscale e della stessa politica monetaria è stato sollevata per anni a livello internazionale. Già trenta anni fa si discuteva sul fatto che sarebbe stato vantaggioso per le quattro o cinque potenze economiche leader coordinare le proprie politiche, così da sostituire, per esempio, la domanda di beni dall’estero alla domanda interna. Tale concetto sembra non sia mai decollato, suppongo per ragioni profonde legate alla natura del coordinamento e di cui, qualsiasi esse siano, dobbiamo tener conto.

3. Regolamentazione e concorrenza

A questo riguardo ci sono molte questioni interessanti, ma difficili da descrivere in un breve commento. Si è via via abbandonata o ridotta la regolamentazione di industrie precedentemente ritenute
di pubblica utilità, come le telecomunicazioni e l’energia elettrica. La deregolamentazione è un fenomeno mondiale, anche se il black out in California ne ha forse rallentato la corsa. Non si può cancellare ciò che è stato fatto, ma ne può essere fermata l’espansione. Per inciso, sono veramente sorpreso da quanto i fornitori di elettricità e gas naturale abbiano pesantemente sfruttato la situazione. Questo sta ora diventando di dominio pubblico, ma gli addetti ai lavori già alcuni anni fa parlavano di un’intenzionale manipolazione. Mi ha stupito l’assenza di lungimiranza delle aziende di produzione di elettricità e dei fornitori di gas naturali, dai quali ci si sarebbe aspettata, se avessero voluto il successo del sistema di deregolamentazione, la rinuncia a perseguire la massimizzazione dei profitti nel breve periodo. Forse, il problema è il diffondersi di un’etica competitiva. È una situazione diversa dall’epoca regolamentata in cui ha vissuto Bell: Bell era preoccupato del futuro in quanto futuro, gli attuali produttori devono fronteggiare la concorrenza. Ciascuno è incentivato a massimizzare i profitti, ma quando il mercato non funziona perfettamente, come è la regola, ci sono sempre occasioni di cui il biasimo viene addossato all’intero mercato.
Stesso discorso vale anche per alcune deregolamentazioni finanziarie. La revoca del Glass-Steagall Act non fu assolutamente studiata con cura. A quel tempo, posi ad un funzionario statale una semplice domanda: “Se una compagnia assicurativa si fondesse con una banca e la banca avesse problemi, cosa accadrebbe all’assicurato?” Il funzionario non riuscì a formulare alcuna risposta concreta e tutto ciò che riuscì a dire fu: “Bene, ci dovrebbe essere una sorta di sistema di sicurezza.” Se compro una polizza assicurativa, non voglio preoccuparmi di possibili crisi della banca associata con l’assicuratore: non è contro questo che mi sto assicurando. L’autorizzazione a queste fusioni, il conflitto di interessi che è stato così cospicuo e le regole contabili delle società sono parte integrante della corsa alla deregolamentazione e mostrano come ci si sia mossi troppo rapidamente. Come studioso di economia politica, vorrei far osservare quanto prontamente si stiano già sabotando i tentativi per ottenere migliori regole contabili.
Come negli anni ‘30, questi problemi di manipolazione, false relazioni di bilancio, e così via, vengono alla luce quando delle società falliscono, anche se per ragioni che hanno probabilmente poco a che fare con le false comunicazioni societarie. È quanto accaduto con Enron: non fallì a causa delle varie manipolazioni denunciate, ma il fallimento portò alla luce gli atti illeciti. Se la recessione si prolungasse, se ci fosse il double dip che alcuni analisti temono, se gli investimenti fissi non si riprendessero in tempo per fronteggiare il deficit dalla parte della domanda, allora i consumi non potrebbero che diminuire, dato che la gente smetterebbe di puntare sul ritorno della prosperità. Il mercato immobiliare ne sarebbe colpito e la domanda diverrebbe: si è costruito in modo così eccessivo da impedire un ritorno sugli investimenti fissi in tempi abbastanza rapidi? Se ciò dovesse accadere, e non si può escludere, dovrebbero essere previsti un numero maggiore di fallimenti ed una ripresa di interesse nel miglioramento del monitoraggio dell’attività economica e finanziaria.

4. Problemi relativi al commercio con l’estero e al flusso dei capitali

Una politica del commercio con l’estero richiede un coordinamento tra Paesi sovrani, ma anche in questo caso i problemi sono in numero così elevato da non poter essere trattati qui in dettaglio. L’equivalente americano dell’Unione Europea – ovvero l’idea di un’area di libero scambio per le Americhe – penso che non farà molta strada e, se venisse attuata, credo che sarebbe un errore. Non c’è nulla di naturale nel considerare le Americhe come un’unità economica; di più, sarebbe anche di ostacolo per una maggior libertà nel commercio mondiale, dato che costruirebbe una sorta di barriera protettiva attorno alle Americhe.
Vorrei sottolineare un aspetto del commercio con l’estero, ovvero la questione della politica agraria, che mi sembra uno dei grandi problemi del mondo. Non è tanto una questione di allocazione delle risorse all’interno: gli agricoltori americani sono così pochi che un loro inefficiente impiego non farebbe molta differenza. Né sono preoccupato per gli effetti della politica agraria in Europa dove, dati gli alti tassi di disoccupazione, non c’è sbocco alternativo per gli agricoltori. Dove credo ci sia un problema serio di cui preoccuparsi è il Terzo Mondo e il blocco della sua agricoltura. Va benissimo tutto questo parlare di libero scambio, ma uno dei pochi settori in cui il Terzo Mondo può realmente sperare in termini di esportazioni è proprio quello agricolo. Fino ad un certo punto ciò sta avvenendo, specialmente per i progressi nei trasporti o nella conservazione dei cibi e via dicendo, ma il problema maggiore è rappresentato dai sussidi e dal protezionismo che vengono opposti ai Paesi del Terzo Mondo. Problemi di ugual natura sono sollevati dall’allargamento dell’Europa: le esportazioni agricole, a più basso costo del lavoro, dall’EstUna delle spiegazioni descrive il deficit come contropartita del fatto che gli Stati Uniti sono una piazza migliore per investire i propri soldi, sia per rendimenti che per sicurezza. Europa verso l’Europa Occidentale stanno originando esattamente lo stesso tipo di protezionismo.
Sia le spiegazioni per il persistente deficit della bilancia commerciale degli Stati Uniti, sia le politiche correlate, aprono notevoli difficoltà, intellettuali ed operative. Ciò nonostante, sento che dovremmo essere preoccupati. È interessante il fatto che, sebbene il problema abbia assunto dimensioni maggiori, sia l’attenzione pubblica che quella accademica sono diminuite. Il livello aggregato degli investimenti esteri sta ovviamente crescendo; allora, perché non potremmo avere un’Indonesia negli Stati Uniti? Si immagini che a un certo punto accada un miracolo e l’economia europea cominci a prendere il largo. Può succedere, l’Europa è cresciuta in passato, e quando cresceva, negli anni ‘60, lo faceva molto più velocemente degli Stati Uniti. Ad un certo punto, l’Europa, o il Giappone, potrebbero diventare piazze molto attraenti per gli investimenti. In tal caso, gli investitori si comporteranno secondo il modello di libera circolazione dei capitali che noi predichiamo e pratichiamo: all’improvviso il capitale estero comincerà ad abbandonare gli Stati Uniti e assisteremo ad una grande fuga dalla nostra valuta. Evidentemente, gli ordini di grandezza sarebbero del tutto diversi dall’Indonesia, ma non vedo perché non potrebbe verificarsi anche qui qualcosa di paragonabile, particolarmente se l’economia fosse in fase di ristagno (non conosciamo abbastanza il futuro per essere sicuri che non accadrà).
Ora come ora, non sono sicuro che si possa fare qualcosa; un atteggiamento possibile è di lasciare che il mercato si occupi del problema quando e se si dovesse verificare. Devo confessare che non conosco politica migliore di questa, ma devo riaffermare che il nostro deficit non è interamente privo di rischio.

5. Previdenza sociale e salute

Lasciatemi concludere con poche parole circa il lontano futuro. Comincerò dal problema della previdenza sociale. Per gli Stati Uniti non si tratta in realtà di un grande problema, perché la variazione netta della spesa rappresenta pochi punti percentuali del PNL. Dall’altra parte, gli Europei, e ancor di più i Giapponesi, hanno un grandissimo problema nel gestire la previdenza per gli anziani. Ciò che mi colpisce non è tanto l’idea che si dovrebbe investire in azioni piuttosto che in titoli di Stato. Mi pare che il vero problema sia che gli anziani ricevono troppo e se aumentassimo i loro proventi, ciò renderebbe la situazione peggiore, non migliore. A questo punto devo introdurre un argomento ovvio, cioè che mi aspetto che l’età di pensionamento si innalzi. Come moltissime statistiche dimostrano, la gente è più in salute, ha un maggiore grado di mobilità ed è più attiva a qualsiasi età. Il miglioramento della salute non si limita all’aumento di longevità: la gente può lavorare più a lungo, anche se probabilmente non ai propri livelli massimi. Quindi si dovrebbe prospettare una seconda carriera. Un tale cambiamento istituzionale ridurrebbe la spesa, aumentando al contempo il reddito per far fronte ai pagamenti. I dati che ho potuto vedere non portano a concludere che questa sia la soluzione del problema, ma così lo si può almeno ridurre. Nel contesto americano, attraverso un ragionevole innalzamento dell’età di pensionamento, il deficit si potrebbe ridurre del 25-30%.
Un altro crescente problema è il finanziamento di cure e farmaci. Il sistema americano permette spese più elevate che i sistemi europei. Questo di solito è considerato come uno svantaggio, ma io lo considero un vantaggio. Sebbene si parli molto di quanto costoso sia il sistema americano, direi che spendere i propri soldi per cure mediche è almeno tanto giustificato quanto spenderli per un televisore ad alta definizione, e non vedo perché si dovrebbe condannare un Paese se decide di allocare le proprie risorse in questo modo. Ci sono molte lamentele, almeno a giudicare dagli aneddoti, su come operano i sistemi che controllano meglio i costi, come quello britannico, canadese o svedese. Gli ospedali sono fatiscenti, con lunghe liste di attesa per interventi chirurgici non urgenti e sempre molto restii di fronte a trattamenti costosi come le dialisi renali. Tutto sommato, hanno controllato i costi, ma sono stati alquanto più lenti ad innovare.
Ciò non vuol dire che tutto vada bene. Negli Stati Uniti c’è meno attenzione all’uguaglianza e una frazione crescente della popolazione è priva di assicurazione medica. Alcuni studi dell’Istituto di Medicina rivelano che la mancanza di assicurazione, soprattutto nel caso dei bambini, influenza negativamente il servizio sanitario.
I risultati sanitari negli Stati Uniti non sono straordinariamente buoni, la longevità non è qui più alta ed esistono considerevoli disuguaglianze tra gruppi sociali.

6. Cambiamento climatico

Vorrei chiudere con un’altra implicazione di lungo periodo, il cambiamento climatico. Gli Stati Uniti, al contrario dell’Europa, non stanno affrontando questo problema. Attualmente siamo in presenza di livelli di anidride carbonica nell’atmosfera mai riscontrati per centinaia di migliaia di anni e, per di più, in rapido aumento. Francamente, non conosciamo quali siano le reali conseguenze, ma è un rischio che, almeno nel breve periodo e al contrario di altri, è irreversibile. Se dovessimo scoprire in futuro che i costi sono maggiori di quanto vogliamo sostenere, non potremmo sistemare le cose cambiando le politiche ambientali in quel momento: se si emette CO2 nell’atmosfera, non la si può più tirar via e, di conseguenza, i rischi sono molto elevati. Al momento, il livello di CO2 è di circa il 40% al di sopra di quello del periodo preindustriale; agli attuali tassi di crescita, entro il 2050 sarà raddoppiato. Molti Paesi, inclusi giganti come Cina e India, sono in un processo di industrializzazione e già oggi circa il 50% di tutte le emissioni giungono dai Paesi meno sviluppati. È abbastanza difficile sostenere che debbano essere regolamentati, dato che sono gli attuali Paesi avanzati che hanno finora inquinato l’atmosfera. L’ordine di grandezza dell’impatto economico a livello mondiale è sconosciuto, ma è probabile che sia molto grande. Potrebbe non essere molto elevato negli Stati Uniti, almeno secondo i calcoli attuali, ma i danni a livello mondiale colpiranno anche gli Stati Uniti. Con l’innalzarsi del livello del mare, un certo numero di Paesi di piccole dimensioni saranno spazzati via, letteralmente; tra i Paesi a rischio vi è anche il Bangladesh, che non è certo un Paese piccolo. La linea costiera degli Stati Uniti si sposterà verso l’entroterra, con gravi danni economici.
Sono rimasto sorpreso nello scoprire che, malgrado gli atteggiamenti molto negativi dell’attuale governo degli Stati Uniti e la mancanza di entusiasmo di quello precedente, è radicato nella popolazione un profondo interesse nei confronti di questi argomenti. La California, per esempio, ha appena approvato una legge che regolamenta le emissioni CO2 degli autoveicoli. Sarà impugnata in tribunale, ovviamente. Diversi stati del New England hanno preso almeno degli impegni. Cosa ne faranno non so, ma si sono impegnati a contenere i livelli di CO2. Quindi, credo che ci sia sostegno per il problema e che non sia effimero.

Nota
Il fatto che gli interessi di un gruppo molto piccolo possano prevalere anche a spese di una vasta maggioranza ha un equivalente in agricoltura. Il potere politico degli agricoltori è inversamente proporzionale alla dimensione della popolazione.
A mio avviso, ciò è una generalizzazione piuttosto interessante, per la quale non conosco tuttavia spiegazione.

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