Abolirle o farne di nuove: quale futuro per le Province?

- Carlo Buratti

Il modello tradizionale di Provincia è il riferimento per l’organizzazione territoriale di una pletora di enti, associazioni e istituzioni. Ecco perché se ne vogliono fare ancora. Le difficoltà in cui si dibatte la finanza pubblica rischiano però (per fortuna) di frustrare queste speranze

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Di questi tempi è di moda chiedere la soppressione delle Province. Anche le idee politiche hanno i loro flussi e riflussi. Negli anni ‘70 del ventesimo secolo Ugo La Malfa sollecitava con forza la soppressione di quegli enti territoriali, che considerava inutili dopo la costituzione delle Regioni. Non fu ascoltato e le Province scamparono alla scure. Successivamente, la legge Bassanini (legge n. 59/1997) e i decreti legislativi di attuazione hanno trasferito alle Province importanti funzioni in materia di ambiente, territorio, lavoro, che si sono cumulate a quelle che già avevano nei campi del trasporto e della motorizzazione, della scuola, del turismo, ecc. Il decentramento amministrativo voluto da Bassanini, di cui queste misure facevano parte, aveva una sua razionalità: prevedeva, fra l’altro, la trasformazione delle Prefetture in Uffici territoriali del Governo (Utg), che avrebbero dovuto assorbire gli uffici decentrati delle varie amministrazioni centrali. Dunque, avremmo avuto le Province come riferimento per una serie di servizi di interesse locale e gli Utg (insediati nei capoluoghi di Provincia) come riferimento per i servizi dello Stato.
Il disegno di Bassanini è stato realizzato solo in parte: gli Utg non sono mai decollati, ma il processo di trasferimento di funzioni statali alle Province è stato completato, seppur con un certo ritardo, e le Regioni hanno provveduto a trasferire o delegare alle Province ulteriori importanti funzioni, cosicché queste ultime rappresentano oggi un ente intermedio con numerose funzioni e corposi finanziamenti. In particolare è divenuto preminente il ruolo delle Province nel coordinamento dei servizi di area vasta, cioè di quei servizi che travalicano le dimensioni comunali, spesso anguste. È allora paradossale che si torni a chiedere la soppressione dell’ente dopo averlo, con una serie di provvedimenti – anche recenti – rafforzato!
Questo atteggiamento ostile alla Provincia sembra essere determinato da due fattori: la recente moltiplicazione delle Province per ragioni puramente localistiche e la proliferazione di livelli intermedi di governo monofunzionali (come i Bacini per lo smaltimento dei rifiuti e gli Ambiti territoriali ottimali per la gestione del servizio idrico integrato) e plurifunzionali (come le comunità montane, i consorzi, le unioni di Comuni).
Il primo fattore ha un peso notevole. Alle Province storiche si sono aggiunte Oristano nel 1974 e successivamente Biella, Lecco, Lodi, Rimini, Prato, Crotone, Vibo Valentia e Verbano-Cusio-Ossola, tutte istituite da una serie di decreti legislativi del 6 marzo 1992 e divenute operative qualche anno dopo. Con legge regionale sono state istituite nel 2001 quattro nuove Province sarde: Olbia-Tempio Pausania, Ogliastra, Medio Campidano e Carbonia-Iglesias. Infine, con tre leggi dell’11 giugno 2004 sono state create le Province di Barletta-Andria-Trani, Fermo, Monza e Brianza, non ancora operative. E in Parlamento giacciono disegni di legge per l’istituzione di (circa) venti altre Province!
Le nuove Province hanno dimensioni molto piccole: solo quattro (cinque se si include Monza e Brianza, non ancora operativa)hanno più di 200.000 abitanti, Ogliastra ne ha solo 58.000; viene quindi meno la capacità di pianificare e gestire servizi di area vasta. Inoltre i costi per abitante delle funzioni amministrative provinciali crescono in modo esponenziale per la necessità di avere comunque una certa struttura degli uffici e dei servizi nonostante le piccole o piccolissime dimensioni. I costi crescono ulteriormente se gli statuti dei nuovi enti (per esempio quelli di Ogliastra, Medio Campidano e Carbonia-Iglesias) prevedono due capoluoghi, uno sede del Consiglio, l’altro sede della Giunta, e addirittura la Presidenza divisa fra i due capoluoghi (Ogliastra). I costi per la PA e per l’economia nel suo complesso sono ancora più pesanti se alla nascita di ogni nuova Provincia fa seguito l’insediamento degli uffici decentrati dell’amministrazione centrale (Motorizzazione civile, uffici scolastici provinciali, ecc.) e delle articolazioni locali delle associazioni professionali, degli industriali, ecc., che tradizionalmente sono situate nei capoluoghi. Le pressioni dei politici locali per l’istituzione di nuove Province sono certamente legate non solo alla presunzione di poter meglio rappresentare le istanze locali, e al vantaggio rappresentato da qualche posto di governo e di sottogoverno in più, ma anche alla convinzione di poter riprodurre sul proprio territorio il modello tradizionale di Provincia, che ha finora costituito il riferimento per l’organizzazione territoriale di una pletora di enti, associazioni e istituzioni. Le difficoltà in cui si dibatte la finanza pubblica italiana rischiano però (per fortuna) di frustrare queste speranze. La Banca d’Italia ha già in corso un taglio del 40% delle sedi periferiche (anche nelle province storiche). Il Ministero dell’Economia e delle finanze effettuerà un robusto taglio delle proprie sedi provinciali in applicazione di quanto disposto dalla Legge finanziaria 2008. E gli altri enti pubblici non sono, in genere, obbligati ad avere una sede in ogni Provincia. Dunque, la creazione di nuove Province si prospetta come un gioco a somma negativa. Chiedere però la soppressione di tutte le Province per eliminare questi inconvenienti equivale a buttare via il bambino con l’acqua sporca. Meglio sarebbe trovare una via di mezzo; su questo torneremo fra breve.
La seconda considerazione che probabilmente è stata fatta da chi propone l’eliminazione delle Province è che negli ultimi decenni si è assistito alla proliferazione dei livelli di governo sub-centrale: alla Regione, ai Comuni e alle Province, si sono aggiunte le Comunità montane, le Unioni di Comuni, le gestioni associate dei servizi, gli enti di bacino (per i servizi idrici integrati e lo smaltimento dei rifiuti), le Asl. La logica di questa dinamica è che ogni servizio o gruppo omogeneo di servizi ha il proprio bacino ottimale di utenza, cui conviene fare riferimento per ottimizzare la produzione e ridurre al minimo i costi di produzione. Questo, però, è vero fintanto che si ignorano i costi amministrativi connessi alla moltiplicazione dei livelli di programmazione e gestione dei servizi pubblici. Tali costi non sono nella realtà italiana trascurabili, in quanto gli organi direttivi di questi enti sono spesso pletorici. Gli enti monofunzionali non hanno poi assorbito del tutto le competenze degli enti territoriali sovrastanti (Regione e Provincia) nelle materie in cui operano. Si riscontra quindi una certa farraginosità del processo decisionale.
Rilevare i suddetti problemi non porta però automaticamente a dire che le Province dovrebbero essere soppresse. Gli stessi risultati di semplificazione amministrativa e di riduzione dei costi si otterrebbero sfoltendo la selva di enti, diversi dalla Provincia, che si collocano tra i Comuni e le Regioni.
Tutto sommato, una soluzione ragionevole potrebbe basarsi sui seguenti punti:
– assorbimento delle funzioni delle Province in quelle delle città metropolitane, quando istituite;
– riaccorpamento delle Province di minori dimensione, stabilendo con legge (meglio se di rango costituzionale) un limite di popolazione al di sotto del quale non si può procedere alla costituzione dei medesimi enti;
– mantenere in vita le amministrazioni provinciali in tutti gli altri casi, rimarcandone il ruolo di coordinamento e programmazione dei servizi di area vasta.



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