Va in aula alla Camera, in prima lettura, la proposta di riforma costituzionale pensata dai 5 Stelle. I guai però cominciano subito. M5s intende cambiare l’articolo 71 della Costituzione, in materia di iniziativa legislativa popolare. I grillini vogliono un nuovo tipo di referendum, “propositivo” o approvativo. “Non è di per sé negativo che si introduca una qualche forma di legislazione popolare” – dice Alessandro Mangia, ordinario di diritto costituzionale nella Cattolica di Milano – “certo bisogna vedere come lo si fa”.
E qui cominciano i problemi. Perché, professore?
Perché nell’ottobre scorso la presidenza del Consiglio aveva diramato un documento piuttosto interessante e pieno di spunti sul tema delle riforme costituzionali che faceva ben sperare, almeno quanto agli obiettivi. Dopodiché nel dicembre scorso sono stato in audizione in commissione Affari costituzionali della Camera e sono rimasto impressionato dalla contrapposizione fuorviante che c’è in M5s tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa.
Sembra essere questo lo spirito che anima la proposta, in effetti.
In realtà è un’illusione ottica: contrapporre questi due termini come se stessero in un rapporto di opposizione necessaria significa dire che il voto dell’elettore nelle consultazioni politiche si oppone al voto dello stesso elettore nelle consultazioni referendarie. E’ chiaro che è una contrapposizione fittizia, che, almeno in Italia, si è voluta costruire ad arte negli anni 70, ai tempi dei referendum “antisistema” dei Radicali: un’arma ideologica che è sfuggita di mano ai suoi creatori e che adesso, nelle mani del M5s, continua a fare danni.
Ma perché sarebbe una contrapposizione fittizia?
Perché referendum ed elezioni hanno la stessa fonte di legittimazione, che è poi quel diritto di voto che esercito quando vado in una cabina elettorale e traccio un segno su una scheda. Il compito, semmai, dovrebbe essere quello di valorizzare e dar seguito alla volontà dell’elettore, non di usare il suo voto nel referendum per fini che sono soltanto della minoranza che vuole un referendum.
La proposta pentastellata non potrebbe spiegarsi con il fatto che nel tempo le Camere hanno normalmente snobbato le proposte di iniziativa popolare?
Mi citi lei una di queste proposte. Non le sarà facile, proprio perché nel tempo sono state scarse, poco articolate e si è smesso di presentarle perché si è capito che era tempo perso. Tuttavia, in fondo alla proposta dei 5 Stelle un senso c’è. Semmai preoccupa il fatto che non sia negli intendimenti espliciti di chi l’ha formulata.
Ci dica.
Restituirebbe il referendum abrogativo alla sua dimensione originale e non ci sarebbe più bisogno di referendum manipolativi come quelli del 1991 e del ’93 sul sistema elettorale, che volevano scrivere L’infinito di Leopardi partendo dallo Zibaldone e cancellando tutte le parole in sequenza fino a ottenere “Sempre caro mi fu quest’ermo colle”. Le leggi elettorali che hanno segnato la fine della Prima Repubblica sono state scritte così. E ci rendiamo conto che è un modo un po’ contorto di fare approvare una legge al corpo elettorale, che ha i suoi limiti. Meglio far fare le abrogazioni al referendum abrogativo e le approvazioni al referendum approvativo invece di mischiare le carte e far funzionare il referendum abrogativo come se fosse un atto di legislazione popolare.
Non le pare che la cooperazione tra corpo elettorale e Camere dovrebbe essere più stretta?
Assolutamente sì. E non è un’idea mia. Quello di rendere più organico questo rapporto è stato uno dei punti fermi della riflessione dei Costituenti, soprattutto di parte cattolica. Giuseppe Capograssi nell’ottobre del ’22, in contemporanea con la marcia su Roma, scriveva un volume intitolato La nuova democrazia diretta. Capograssi era un popolare o un populista? Ed era un populista Mortati? Poi, per una serie di vicissitudini redazionali che ora non sto ad esporre, il risultato è stato l’articolo 75 Cost. che ci siamo trovati per le mani come un corpo estraneo. Che era già molto. Solo che l’articolo 75 non bastava per fare un referendum. Occorreva una legge che disciplinasse il procedimento: la 352/1970, approvata per consentire il primo referendum abrogativo della Repubblica, quello sul divorzio del 1974.
Cosa pensa del testo che oggi va in Aula alla Camera per la prima lettura?
Siamo in una fase interlocutoria, aperta a modifiche, ma quel che ho letto è preoccupante. Il testo esprime una visione meno che ginnasiale della democrazia diretta, ammesso che nei licei si sappia ancora qualcosa di Rousseau. Innanzitutto perché non c’è un quorum di validità.
Eppure si parlava di una soglia al 20%, che Salvini diceva di voler portare al 33.
Quello che lei cita – e che è stato messo nel testo passato ieri in Commissione come una mediazione – non è un quorum di validità, ma un quorum di approvazione. La proposta di legge abolisce il quorum di validità (la maggioranza degli aventi diritto, nel referendum abrogativo) e abbatte il quorum di approvazione portandolo al 25%. E lo fa tanto per questo nuovo referendum approvativo quanto per il referendum dell’art. 75.
Se il 25% di coloro che si recano alle urne votano per l’approvazione?
Negli intendimenti di chi ha fatto questa proposta, il referendum è valido, il quorum è raggiunto e la legge è approvata o abrogata. Va da sé che una simile ipotesi è un tantino preoccupante. Mi spiega di quale “democrazia diretta” stiamo parlando, se la forza della democrazia diretta è quella di misurare il consenso reale del corpo elettorale? Quella del 50% più uno è democrazia diretta. Quello del 25% dei voti favorevoli è un giochino contabile che ci si inventa partendo dal presupposto che ogni referendum debba dare un esito, sia che interessi, sia che non interessi alla gente. E che questo venga venduto come democrazia diretta aggiunge solo divertimento a divertimento.
Significa che una sparuta minoranza organizzata può immettere nel sistema politico quello che le pare.
Precisamente. Come ha detto qualcuno nei giorni scorsi, “ci si alza in 10 una mattina e si approva una legge”. Si immagini il reddito di cittadinanza costruito sulla base di una proposta di legge popolare: è un’eventualità che definire da circo è dire poco. Senza contare che una simile proposta porta con sé il problema dei limiti di ammissibilità e degli oneri finanziari. Ci vuol poco a dire che ogni legge di iniziativa popolare, con annessa consultazione conseguente mediante referendum, deve indicare le risorse per fare fronte alle spese. Come si fa a intervenire a giugno-luglio con referendum su un bilancio che è stato approvato a dicembre dell’anno precedente? Ma ci si rende conto? Si fa una variazione indiretta di bilancio a giugno con un referendum approvato dal 25% del corpo elettorale? E poi a settembre si fa la nota di aggiornamento al Def da presentare a Bruxelles entro fine ottobre che tiene conto delle maggiori spese disposte a giugno? Io mi chiedo se coloro che hanno approvato questo testo siano le stesse persone che hanno approvato il bilancio due settimane fa. E se hanno provato a mettere assieme le due esperienze.
Finora non abbiamo spiegato cosa prevedrebbe la proposta di legge. Eppure è importante.
C’è una proposta di legge popolare che il Parlamento deve esaminare entro 18 mesi. Se il Parlamento approva tale e quale il testo di legge presentato dal comitato promotore, il referendum non serve. Se non fa nulla, per mantenere lo status quo, oppure modifica il testo proposto, allora si va a referendum. E qui interviene la modalità di voto, il voto cosiddetto “graduato”, come c’è in alcuni cantoni della Svizzera.
Come funziona?
Si danno all’elettore le schede sì/no con le quali può votare per la proposta di iniziativa popolare, o per quella formulata dal parlamento, o contro entrambe. Se le prime due sono vincenti, prevarrà quella con più voti. E’ evidente che in Italia sarebbe il caos. Il Cantone San Gallo ha 500mila abitanti, quello di Appenzello Interno 16mila. Tutta la Svizzera ha meno abitanti della Lombardia. Di che cosa parliamo? Di applicare la democrazia diretta di Appenzello in un paese da 60 milioni di abitanti con divaricazioni sociali e territoriali da primato?
Non è il meccanismo che conta?
Per niente, o molto meno di quanto non si creda. C’è chi pensa di poter applicare qualunque meccanismo di voto, preso qua e là, a qualunque sistema politico, prescindendo dal fatto che ogni democrazia nasce da una certa storia e da una certa cultura ed ha sue caratteristiche specifiche. E che cavato da lì e trapiantato altrove quell’istituto debba funzionare nello stesso modo. E’ la cultura dell’ingegneria costituzionale che va tanto di moda oggi. Che è poi il costituzionalismo di Topolino apprendista stregone: alla fine secchi e scope vivono di vita propria e vanno per la loro strada. Quando si ragiona così si creano veri e propri cortocircuiti logici ancor prima che giuridici, come è quello che si prospetta in questo testo. Sono duecento anni che in Sudamerica ci si ingegna a copiare la Costituzione Nordamericana. Le pare che presidenzialismo e federalismo sudamericano siano gli stessi che vede funzionare a Washington? E come mai sono così diversi se le regole, isolate e trapiantate da un contesto all’altro, sono le stesse?
Torniamo a noi, ci faccia un esempio.
Ammettiamo pure che si approvi una legge con il 25% dei voti favorevoli degli elettori. Una minoranza del corpo elettorale può assumere una determinazione che non può essere rimossa dalla maggioranza del Parlamento? Perché il Parlamento, che rappresenta la maggioranza degli elettori e non il 25%, non potrebbe abrogarla o modificarla il giorno dopo? Forse perché il 25% che vota nel referendum vale più della maggioranza parlamentare votata dagli stessi elettori? O forse è perché una minoranza organizzata vuole appropriarsi di quell’esito referendario a discapito degli altri? E’ semplicemente ridicolo.
Dove sta l’errore culturale di fondo, se così si può dire?
Nel non conoscere la storia di questo paese e nello scambiare il male per la cura, prestandosi a manovre politiche che, come sempre avviene in questi casi, sono spesso e volentieri decise da altri. “Vogliamo la partecipazione? Togliamo il quorum e la gente andrà a votare”. Falso. Così ci si dimentica di un dato importante: e cioè la regola del quorum consente al singolo elettore di operare, di fatto, un controllo politico sull’opportunità e sulla sensatezza del quesito referendario, e implicitamente della minoranza che propone il quesito. Che è quello che gli organizzatori professionali di referendum vogliono naturalmente evitare, in modo da poter sfruttare una rendita di posizione. Si crede che nel referendum sia il popolo a decidere. E’ sbagliato. Come diceva Carl Schmitt, nel referendum il vero potere sta nelle mani di chi fa la domanda, non del popolo che risponde. Nel referendum il popolo può solo dire Sì o No. Ma le domande le fanno gli altri.
Io non vado affatto a votare se il quesito è astruso o non merita attenzione, è questo che sta dicendo?
Certo. Se ci pensa, in ogni referendum la prima scelta non è tra un No, un Sì o un’astensione, ma tra andare alle urne e non andarci. E solo dopo si valuta se votare Sì o No. E qui si tocca con mano il motivo che ha vanificato, una dopo l’altra le iniziative referendarie degli ultimi vent’anni. Dopo la sbornia referendaria del 1991-’93, dal ’97 al 2001 sono state proposti, quasi tutti dai Radicali, 24 referendum che non hanno mai raggiunto il quorum. Tant’è vero che si è parlato per un po’ di crisi del referendum e della democrazia diretta. E questo ha segnato anche il tramonto dei Radicali come formazione politica di qualche rilievo. Tant’è vero che da partito “antisistema” ormai sono diventati, stranamente, ma forse non tanto, Più Europa. Però se fai un referendum sul nucleare o sulle tariffe idriche come è successo nel 2011, o su una legge scassa-Costituzione, come è successo nel 2016, invece che sugli incarichi extragiudiziali ai magistrati, di cui non importa niente a nessuno, il quorum lo raggiungi eccome. E’ l’oggetto del quesito a far votare la gente, non il meccanismo di voto.
Salvini era molto scettico sulla riforma costituzionale di M5s. Ma per ora è prevalso lo scambio politico, evidentemente.
Mi auguro che nella Lega continuino ad essere scettici anche in futuro, e che alla fine ci mettano una pezza. Non voglio credere che nel partito di Salvini non ci sia nessuno che si è letto quei testi e non abbia capito ciò che contengono: cose sconsiderate che, per ora, non reggono da nessun punto di vista. Se è così sono messi male. Vuole un esempio in più?
Dica.
Nel testo approvato ieri si dice che non sarebbero ammissibili i referendum approvativi che fossero in contrasto con il diritto “europeo” o “internazionale”. A parte il fatto che il diritto “europeo” io non so cosa sia, se sia il diritto dell’Unione o anche altro – come ad es. il diritto Cedu -, chi ha scritto questa norma si è fermato a riflettere che ormai nei Tribunali d’Italia si applica quasi più diritto dell’Unione che diritto nazionale? E che buona parte del diritto nazionale che si applica è, in un modo o nell’altro, attuativo di direttive dell’Unione? E poi, chi ha scritto questa norma si è fermato a riflettere che Fiscal compact e vincoli di bilancio vari, da Maastricht in poi, dovrebbero rientrare in quel “diritto europeo” che si vorrebbe mettere in Costituzione? E che una legge popolare difforme da quei vincoli sarebbe per definizione inammissibile?
Che conclusioni ne trae?
Mi chiedo da che parte stiano quelli che un giorno tuonano e sbraitano, a parole, contro l’Europa matrigna e il giorno dopo scrivono, nei fatti, una norma del genere. Nessun referendum approvativo sarebbe mai ammissibile se non rispettasse i vincoli esterni di bilancio. Alla faccia del problema delle coperture che, lei capisce, a questo punto sarebbe un problema che si risolverebbe da sé.
Esiste la possibilità di salvare la riforma, venendo incontro a quello che lei stesso ha tratteggiato come un intento dei costituenti? Come e dove intervenire?
Guardi, basterebbe prendere il testo originario, mettere il quorum al 50%, ridurre al minimo i limiti di ammissibilità, come era nella prima proposta Ceccanti, e semplificare il meccanismo di voto. Non ci vorrebbe molto. Solo che l’eliminazione del quorum è una specie di articolo di fede per il M5s, che crede di indurre la gente ad andare a votare in questo modo. E questo finirà per spaccare tutto. Anche ciò che è stato costruito faticosamente e nel tempo in margine al referendum abrogativo. Perché mai il Parlamento non dovrebbe poter essere in grado di ripristinare una legge abrogata dal 20 o dal 30% del corpo elettorale? E’ chiaro che è un discorso che non regge da un punto di vista politico, ancor prima che giuridico. Ma questo è. In una battuta, è la democrazia del Cantone di San Gallo, però trapiantata in Italia. Lei ha mai visto lo stemma del Cantone di San Gallo?
E’ un fascio littorio in campo verde.
A San Gallo vuol dire una cosa, ma lei capisce che qui avrebbe tutt’altro senso. E’ la prova migliore del discorso che le facevo prima sul trapiantare simboli ed istituti da un contesto politico ad un altro. Se trapiantati, semplicemente cambiano significato.
(Federico Ferraù)
