AUTONOMIA/ Fatti e misfatti di una riforma necessaria (ma da rifare)

L’autonomia? Per farla basta la Costituzione, ma molto è da cambiare altrimenti la Corte costituzionale casserà tutto. E anche il Mef

15.03.2019, agg. alle 17:05 - int. Roberto Bin
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Luigi Di Maio, Giuseppe Conte e Matteo Salvini (LaPresse)

“Il tavolo è politico”, ripete Luca Zaia al Corriere della Sera. Un modo per dire che si potrebbe facilmente sbloccare tutto, se solo si volesse, e mandare in porto l’agognato federalismo. Il tavolo sarà anche politico ma Tria, Giorgetti e pure Bilardo della Ragioneria generale dello Stato hanno disertato le riunioni che contano, il sottosegretario agli Affari regionali Buffagni (M5s) continua a dire che l’autonomia non è una priorità e vien da credere che anche Di Maio la pensi così, se ieri in Basilicata ha ripetuto che “M5s è garante della coesione nazionale”. Secondo Roberto Bin, ordinario di diritto costituzionale nell’Università di Ferrara e principale ispiratore del sito lacostituzione.info, l’autonomia differenziata ben fatta sarebbe un bene per il paese e quello che c’è scritto in Costituzione basterebbe a realizzarla. Fine dei problemi? Al contrario. “Se questa riforma va avanti così com’è – dice il costituzionalista – andrà sicuramente a sbattere contro il vaglio della Corte costituzionale e la bollinatura del Mef”. La strada è lunga, ma si può rimediare.

Professore, la “secessione dei ricchi” spaccherà l’Italia?

Non vedo perché si debbano alimentare questi timori del tutto infondati e non si voglia considerare che già oggi l’Italia è spaccata, e non per la differente autonomia delle sue Regioni.

Però alcuni suoi colleghi costituzionalisti hanno firmato un manifesto in cui dicono che occorre “una legge generale che stabilisca le condizioni del regionalismo differenziato”. Serve una legge attuativa dell’art. 116 Cost.?

No. Quello che c’è scritto in Costituzione basta a guidare il processo. Va fatta una premessa: l’autonomia è per forza di cose legate alla differenziazione. Non dovremmo stupirci allora delle 5 Regioni speciali o del processo delineato dall’art. 116, ma che le 15 Regioni ordinarie siano tutte strette in un unico regime giuridico pur essendo profondamente diverse.

Forse non è superfluo chiederle: la differenziazione è necessaria?

Sì, se si vuole che le diverse realtà funzionino meglio di adesso. La Regione con al proprio interno una città come Milano è diversa da quella che ha dentro Potenza o Ancona. Se uno non ha capito questo, non ha capito nulla del significato dell’autonomia.

A chi lo dice?

Anche ai governatori che si sono associati alla richiesta di autonomia delle Regioni del Nord chiedendo le medesime competenze, o facendo semplicemente il copincolla dei preliminari di intesa. Ma anche a quelli delle Regioni del Nord che non sempre hanno posto al centro delle loro richieste le particolarità della propria regione. Si può trascurare che cosa rappresenta Milano per la Regione Lombardia?

Sì alle differenze, dunque. E il principio di uguaglianza?

Situazioni uguali vanno trattate in modo uguale, ma situazioni diverse vanno trattate in modo diverso. Se la Lombardia non è il Molise entrambe devono avere regimi diversi. Dunque un percorso di differenziazione dev’essere salutato come opportuno e necessario. E’ una delle poche cose intelligenti del nuovo Titolo V.

Ricapitoliamo. Per l’intesa Stato-Regione basta l’articolo 116.

Sì. Non è un’invenzione di Zaia, Maroni e Bonaccini. Basta che la Regione, con il consenso degli enti locali coinvolti, raggiunga l’intesa con il Governo. Poi tocca al Parlamento, che ha la facoltà di approvare l’intesa con una legge votata a maggioranza assoluta.

Non c’è, come dicono gli stessi costituzionalisti firmatari, un “rischio di marginalizzazione del ruolo del Parlamento, luogo di tutela degli interessi nazionali”?

No, anche questa è una sciocchezza, perché se l’intesa al Parlamento non piace, le Camere possono costringere il Governo a cambiarla. Quando Craxi fece il nuovo concordato con il Vaticano, il Parlamento con un ordine del giorno impegnò il Governo a rinegoziare una clausola dell’accordo. Il Concordato dell’84 è meno importante di un’intesa Stato-Regione? Il vero problema è il triste stato in cui versa il nostro Parlamento, sempre meno capace di essere il controllore del Governo, come dovrebbe. Ma questa è un’altra storia, molto preoccupante, che va ben al di là della questione dell’autonomia differenziata.

Quello che ha spaventato molti sembra dipendere dal fatto che la richiesta di autonomia da parte di alcune Regioni è arrivata dopo i referendum del 2017.

E’ possibile. Va detto che quei referendum erano perfettamente inutili, soldi buttati. Lo dimostra il fatto che l’Emilia-Romagna ha intrapreso lo stesso percorso di Lombardia e Veneto senza bisogno di alcun referendum: bastava la richiesta del governatore. Quella di Maroni e Zaia è stata solo un’esibizione politica anche piuttosto rozza.

Eppure, anche secondo lei la riforma presenta dei problemi. Vuole dirci dove stanno?

Le Regioni hanno seguito il modello con cui lo Stato ha in passato trasferito loro le funzioni: il Governo ha incaricato le sue burocrazie ministeriali di individuare nelle proprie competenze quelle che si potevano concedere alle Regioni. Il trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni ordinarie nel 1971, nel 1977 e nel 1998 con i decreti Bassanini è stato fatto in questo modo. Il problema è che Zaia, Maroni e Bonaccini hanno fatto lo stesso a parti invertite, delegando ai propri uffici di individuare le funzioni amministrative da richiedere. Sta davvero in questo l’autonomia regionale da potenziare?

Che cosa avrebbero dovuto fare?

Pensare a che cosa vorrebbero fare in termini di politiche pubbliche per potenziare il ruolo complessivo e politico della propria Regione. Invece, affidare il compito di ridisegnare l’autonomia alle burocrazie regionali vuol dire delegarlo a chi non ha e non può avere nessuna visione politica, se non quella di rivendicare piccole e in alcuni casi pericolosissime funzioni amministrative.

A quali competenze si riferisce?

In una versione degli accordi, che ora mi sembra superata, il Veneto chiedeva competenze in materia di ambiente e beni culturali che miravano a  escludere l’intervento del ministero o delle sovrintendenza a tutela di interessi generali di tutela; oppure avrebbe voluto poter attivare nuovi corsi di laurea nei suoi atenei o creare un proprio meccanismo “regionale” di valutazione della ricerca scientifica; ed anche la Lombardia voleva riservarsi le competenze in materia di valutazione dell’impatto ambientale delle opere pubbliche.

Con quali conseguenze?

Regionalizzare le funzioni di controllo dell’ambiente e del patrimonio artistico e naturale presenta rischi evidenti. Non mi sembra sia un passo che si possa compiere senza un’approfondita riflessione sul significato e le esigenze di tutela del patrimonio nazionale. Su questo va bloccata la strada a qualsiasi spregiudicatezza.

Anche per lei però l’autonomia non è un male: dipende da come si realizza.

Certamente. L’intesa preliminare raggiunta alla fine di febbraio con Lombardia, Veneto ed Emilia non entra a specificare che cosa trasferisce lo Stato alla Regione: si parla soltanto di 23 o 20 o 16 materie in cui si riconosce alla Regione maggiori competenze legislative, ma senza dire quali.

E chi dovrebbe dirlo?

L’ipotesi è quella di una commissione paritetica, una per ogni Regione, composta da membri dello Stato e membri delle Regioni, sulla falsariga delle commissione paritetiche istituite per le Regioni speciali. Avrebbero il compito di dire quali sono i contenuti del trasferimento e quali sono le misure finanziarie conseguenti.

E non è la strada giusta?

E’ sbagliatissima, perché il conferimento di poteri e soldi alle Regioni avverrebbe con un decreto del presidente del Consiglio dei ministri. Che non è nemmeno un atto normativo, però conferirebbe alle Regioni il potere di determinare con legge regionale quali leggi dello Stato vengono disapplicate. In pratica, si affida a una Regione di stabilire quale autonomia vuole. Questo sì che è un vulnus al nostro sistema costituzionale. Si sostituirebbe il quadro attuale delle funzioni regionali fissato in Costituzione con un assetto indefinito e che verrebbe completato con atti “politici” elaborati lontano dal dibattito pubblico e dal controllo parlamentare.

Che prospettive ha questa operazione, se non viene corretta?

Il Parlamento può ancora bloccare tutto. Se invece la riforma va avanti, andrà sicuramente a sbattere contro due ostacoli credo insuperabili: il vaglio della Corte costituzionale, che censurerà le evidenti incompatibilità con la Costituzione, e la “bollinatura” del Mef per la questione delle risorse finanziarie. Per ora è difficile fare previsioni, perché il confronto è ancora limitato al piano politico e l’intesa non è ancora stata completata.

Quali sarebbe la sorte delle differenze tra Nord e Sud qualora il federalismo fosse correttamente applicato? Se una Regione ricca si tenesse il gettito Irpef, i suoi servizi sarebbero più efficienti, a discapito delle altre.

Ma è quello che accade adesso, senza federalismo. Prenda il turismo sanitario: non dipende dal fatto che le regioni del Nord siano più ricche, ma dalla qualità del servizio offerto; e a decretare l’insufficienza delle strutture del Sud sono proprio i cittadini, che venendo a curarsi al Nord “votano con i piedi”, come si dice in America. Se tra Nord e Sud c’è una differenza equivalente a tre anni in termini di aspettativa di vita, è perché il Sud da sempre mostra in genere capacità amministrative più scarse e lo Stato in presenza di un disservizio, dal malfunzionamento amministrativo alla morte in sala operatoria, non fa il suo dovere, che è quello di garantire l’eguaglianza dei diritti. Tutto questo non è colpa di un federalismo che non c’è, ma di una cattiva attuazione dell’attuale Costituzione.

Lei da tutto questo quali conclusioni trae?

Quella che non si dice: la contropartita politica e tecnica di ogni possibile autonomia differenziata è il buon funzionamento degli apparati burocratici dello Stato. Chi ne parla? Nessuno, non sembra un argomento importante. Nello stesso tempo com’è possibile che la Lombarda non chieda competenze specifiche per Milano? E’ una situazione che basterebbe da sola a giustificare un’intesa Stato-Regione del tutto peculiare. Non per una volontà “secessionista”, ma per rispettare la peculiarità di Milano, che non è un “capoluogo regionale”, ma una delle capitali mondiali.

In molti temono che la diseguaglianza si produca se non si mantiene una redistribuzione operata dal centro.

Un’obiezione senza fondamento. Anzitutto perché essa continuerebbe ad essere operata: trattenere l’Irpef nel territorio è uno slogan che piace a Zaia, ma non ha molto senso e nessuna prospettiva. E poi qualcosa è già successo. Nessuno sa che in Italia ci sono alcune Regioni che non entrano in molte voci del Piano sanitario nazionale. Quando la crisi finanziaria portò il governo Berlusconi a tagliare i fondi, Trento, Bolzano e il Friuli-Venezia Giulia proposero allo Stato di non subire tagli ma di accollarsi i costi di alcuni servizi, dall’università (Trento) alla sanità (Trento, Bolzano e il FVG). Nessuno se n’è accorto, ma in quelle Regioni i servizi funzionano perfettamente, i conti sono in regola e non è cambiato l’equilibrio tra Nord e Sud. Né questo ha danneggiato le Regioni del Sud, che continuano a ricevere i soldi come prima.

E a gestirli male.

Infatti. E’ questione di capacità amministrativa, ma anche di capacità democratica. E’ un grande problema, forse non solo al Sud.

Che cosa intende?

Per fare bene il federalismo basterebbe un governo dotato di una prospettiva attenta al disegno costituzionale: che non si fissi sul costo delle cose, dalla siringa al defibrillatore. Di questi dati ce ne facciamo poco, abbiamo bisogno di sapere invece dove ci si cura e dove si muore e perché. Senza analisi comparative che devono produrre dati precisi e aggiornati, senza di cui non ci possono essere decisioni conseguenti. I costi standard di cui si parla da anni non bastano: il costo delle siringhe non dice niente a nessuno se non si è in grado di sapere se le siringhe acquistate servono a guarire o a uccidere le persone.

Insomma, concludendo: non è incostituzionale la strada intrapresa dal Governo per fare l’autonomia, ma il modo in cui si è deciso di percorrerla; è così? Quali sono i suoi suggerimenti?

Il processo da avviare dovrebbe partire da una riflessione di ciascuna Regione su quali siano le politiche che si vorrebbero sviluppare, perché attengono alla specificità del territorio amministrato, e quali sono gli ostacoli che impediscono di avviarle. Si scoprirà che non sono solo le limitazioni finanziarie o le funzioni amministrative trattenute dallo Stato ad impedirle, ma l’uniformità imposta dalle leggi e leggine statali e dall’arcigno controllo delle burocrazie ministeriali. Quello è lo spazio da aprire e da riempire con leggi regionali, magari contrattate con lo Stato, magari improntate alla sperimentazione di nuove soluzioni normative. E contemporaneamente bisognerebbe convertire le burocrazie ministeriali, oggi dedite a controlli formali e a riscontri finanziari che guardano tutti alla carta e non alla realtà e alla misurazione dei risultati.

(Federico Ferraù)

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