TERZO SETTORE/ La sussidiarietà vince sulla Pa: sentenza storica della Consulta

- Luca Gori

La sentenza della Corte costituzionale n. 131 del 2020 può essere giudicata storica. Perché costituisce un importante riconoscimento del ruolo della sussidiarietà

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Seduta della Corte costituzionale (LaPresse)

È indubbio che la sentenza n. 131 del 2020 abbia scritto una pagina importante di diritto costituzionale. Si ha quasi l’impressione che la Corte costituzionale, la quale negli ultimi anni ha perseguito con attenzione una strategia di apertura verso la società civile, abbia avvertito quasi l’urgenza di offrire una propria lettura del principio di sussidiarietà, in un tempo nel quale si registrano, con preoccupazioni, sentimenti di diffidenza nei confronti dei corpi intermedi e rigurgiti statalistici (segnalati anche dal presidente Mattarella, in più occasioni).

Tale urgenza la si apprezza, a mio giudizio, dall’ampiezza delle argomentazioni e dallo sguardo, assai significativo, al rapporto con l’Unione europea. Il caso sottoposto all’esame della Corte, in realtà, avrebbe potuto essere risolto con una motivazione assai più essenziale. Si trattava di una legge della Regione Umbria che, inopinatamente, aveva esteso gli istituti di co-programmazione e co-progettazione alle imprese di comunità, andando al di là del perimetro stabilito dal legislatore statale degli enti del Terzo settore (articolo 55, Dlgs n. 117/2017). L’esito era prevedibile, quasi scontato: non può la Regione estendere l’ambito applicativo, al di là di quanto previsto dalla legge dello Stato.

Ma il caso è l’occasione per avviare una riflessione giurisprudenziale – probabilmente per la prima volta – sulla portata del principio di sussidiarietà introdotto in Costituzione con la riforma costituzionale del Titolo V del 2001. In parte, si tratta di un aggiornamento di una giurisprudenza che già, in passato, aveva offerto affreschi assai interessanti della portata del principio di solidarietà e di sussidiarietà. Il pensiero corre alla fondamentale sentenza n. 75 del 1992, resa a proposito della legge-quadro sul volontariato (n. 266 del 1991). Afferma, infatti, oggi la Corte – ispirandosi a quel precedente – che il legislatore è chiamato a trarre le conclusioni da un sistema costituzionale fondato sul riconoscimento della «profonda socialità» che connota la persona umana e della sua possibilità di realizzare, autonomamente, una «azione positiva e responsabile», improntata al principio di solidarietà e all’ideale orizzonte delineato dall’articolo 3 della Costituzione. Vi è una trama, talora molto intricata e difficile da ricostruire, di relazioni di reciprocità (non sempre esse sono chiaramente formalizzate dal punto di vista giuridico), che sono «tra i valori fondanti dell’ordinamento giuridico, riconosciuti, insieme ai diritti inviolabili dell’uomo, come base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal Costituente».

A cascata, l’articolo 118, ultimo comma della Costituzione – sulla scorta di una esperienza storica assai radicata nel Paese e di ispirazioni ideali plurali – spezza l’idea per cui «solo l’azione del sistema pubblico è intrinsecamente idonea allo svolgimento di attività di interesse generale e si è riconosciuto che tali attività ben possono, invece, essere perseguite anche da una “autonoma iniziativa dei cittadini” che, in linea di continuità con quelle espressioni della società solidale, risulta ancora oggi fortemente radicata nel tessuto comunitario del nostro Paese».

Ecco il cuore del ragionamento. Non è una novità per chi studia diritto costituzionale o pratica le realtà del Terzo settore. Ma il riconoscimento, così esplicito, in una sentenza della Corte rappresenta un indubbio fattore di rafforzamento di un orientamento interpretativo che è in grado, per l’autorevolezza della fonte da cui proviene, di conformare l’intero ordinamento, dal legislatore alle amministrazioni centrali e territoriali, alla giurisdizione, ai comportamenti dei soggetti privati.

Da questo punto di “snodo”, poi, la Corte applica il paradigma della sussidiarietà alle concrete scelte del legislatore ordinario espresse nel Codice del Terzo settore (Dlgs n. 117 del 2017). Come è ampiamente noto, la riforma del Terzo settore ha posto ordine, dopo un trentennio di legislazione alluvionale, ad una disciplina giuridica confusa e caotica che non consentiva di dare una lettura unitaria a un fenomeno in grande ascesa e con caratteri (almeno tendenzialmente) omogenei. Nell’ambito della riforma, il legislatore ha previsto una modalità alternativa a quella della Pubblica amministrazione-committente e del Terzo settore-agente, accogliendo – nelle parole della Corte – un modello di «amministrazione condivisa».

Tale termine – per l’elaborazione teorica del contenuto siamo tutti debitori, più di recente, al contributo del professor Gregorio Arena – indica la possibilità di immaginare l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni amministrative in una logica che veda l’amministrazione, da un lato, e i cittadini associati per l’esercizio di attività di interesse generale (gli enti del Terzo settore, in questo caso), dall’altro, alleati, e non antagonisti. Tale alleanza significa, concretamente, che l’identificazione dei bisogni da soddisfare, degli interventi da mettere in campo, delle modalità di realizzazione e delle risorse disponibili avviene congiuntamente, in condivisione (“intorno a un tavolo”, potrebbe dirsi). E, più a valle, che la loro realizzazione non si basa «sulla corresponsione di prezzi e corrispettivi dalla parte pubblica a quella privata, ma sulla convergenza di obiettivi e sull’aggregazione di risorse pubbliche e private per la programmazione e la progettazione, in comune, di servizi e interventi diretti a elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, secondo una sfera relazionale che si colloca al di là del mero scambio utilitaristico».

La pronuncia mette in luce, soprattutto, il perché di questa alleanza. Non è una risposta scontata. Anzi, si può dire che – più di recente – spesso è stato posto in discussione il valore che il contributo che le realtà del pluralismo sociale possono portare alla trasformazione dell’amministrazione (secondo il refrain «è il pubblico che se ne deve occupare!»; oppure «si tratta solo di finanziamento di enti privati per finalità non lecite!»: basti vedere quanto avvenuto con la legge n. 3 del 2019, cosiddetta spazzacorrotti).

In realtà, nelle parole della Corte, il Terzo settore manifesta una «specifica attitudine a partecipare insieme ai soggetti pubblici alla realizzazione dell’interesse generale», in quanto «rappresentativi della “società solidale”»: essi «costituiscono sul territorio una rete capillare di vicinanza e solidarietà, sensibile in tempo reale alle esigenze che provengono dal tessuto sociale, e sono quindi in grado di mettere a disposizione dell’ente pubblico sia preziosi dati informativi (altrimenti conseguibili in tempi più lunghi e con costi organizzativi a proprio carico), sia un’importante capacità organizzativa e di intervento: ciò che produce spesso effetti positivi, sia in termini di risparmio di risorse che di aumento della qualità dei servizi e delle prestazioni erogate a favore della “società del bisogno”».

Ma la pronuncia ha una importantissima – essenziale, direi – proiezione europea. Pur non essendo un profilo direttamente evocato nel ricorso, il giudice costituzionale ha ritenuto urgente spegnere sul nascere ogni possibile profilo di conflittualità con l’ordinamento euro-unitario. Afferma il giudice costituzionale che le norme europee «tendono a smorzare la dicotomia conflittuale fra i valori della concorrenza e quelli della solidarietà» e rimettono «agli Stati membri la possibilità di apprestare, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, un modello organizzativo ispirato non al principio di concorrenza ma a quello di solidarietà».

In altri termini, l’Ue non intende (e non potrebbe) condizionare il volto solidaristico della Repubblica, imponendo un determinato assetto di rapporti fra amministrazione e Terzo settore, che provochi una alterazione della logica della sussidiarietà, che si fonda sull’alleanza fra soggetti pubblici e soggetti espressivi di «interesse generale» (certe letture del rapporto fra mercato e sussidiarietà, invece, pervengono problematicamente proprio a questo risultato). Sta alla sensibilità e alla capacità di lettura del pluralismo sociale del legislatore declinare correttamente la categoria dell’interesse generale e le caratteristiche degli enti che lo realizzano.

In definitiva, la sentenza n. 131 del 2020 è destinata ad avere effetti ad ampio spettro e di lunga durata. E’ una sentenza-bilancio, in quanto determina una sistemazione della riflessione costituzionale che si era sviluppata sino ad oggi e riconosce la bontà delle scelte legislative nell’ambito della riforma del Terzo settore, ma è pure una sentenza-prospettica, che dischiude una serie di sentieri di grande interesse. Perché l’attuazione del principio di sussidiarietà è, in sostanza, inesauribile: spetta ai legislatori, all’amministrazione e agli attori della sussidiarietà individuare, nel tempo e nello spazio, le forme giuridiche che meglio consentono di dare vita a un modello di «amministrazione condivisa», improntata sui valori esigenti della solidarietà e dell’eguaglianza sostanziale.

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