IL CASO/ Il giurista: immunità, un pasticcio che guasta le riforme di Renzi

- Alessandro Mangia

Sulla scena della riforma del Senato è arrivata la questione delle immunità. È casuale? No. E infatti è esplosa la contraddizione. Il commento del costituzionalista ALESSANDRO MANGIA

renzi_attenzione_problemiR439 Matteo Renzi (nfophoto)

Alla fine i nodi vengono al pettine. Sulla scena della riforma del Senato è arrivata la questione delle immunità. Bisogna concedere o meno l’immunità parlamentare ai componenti del Senato prossimo venturo? È giusto che alcuni consiglieri regionali e alcuni sindaci una volta fatti senatori (non si sa come e da chi: è un problema secondario e chi se lo pone rema contro e intralcia le riforme) debbano godere, in tempi di Mose ed Expo, dei “privilegi” garantiti a chi siede in Parlamento?

Prima o poi ci si doveva arrivare. Del resto la Prima Repubblica è finita con la modifica del vecchio articolo 68 della Costituzione ed è soltanto naturale che, alla fine della Seconda, riemerga la questione delle immunità dei parlamentari.

Il punto è che porsi la questione delle immunità significa porsi la questione del ruolo complessivo del Senato nella forma di governo: e significa, in secondo luogo, porsi la questione delle funzioni che dovranno essere svolte dai nuovi senatori. E il problema, a dirla com’è, è che, al momento, del senato prossimo venturo non è chiaro il ruolo né lo sono le funzioni.

Stando al chiacchiericcio che ha preso il posto di ciò che si chiamava progettazione istituzionale, il nuovo senato non dovrà votare la fiducia al governo. Non dovrà votare il bilancio. Non dovrà votare la legge finanziaria. Non dovrà neanche votare le leggi quadro perché la potestà legislativa sembra debba essere ripartita in modo netto tra stato e regioni, senza zone condivise. Il nuovo senato avrà limitati poteri di interferenza nel farsi delle leggi che possano interessare le regioni, e potrà chiederne un riesame alla Camera; dovrà votare le leggi costituzionali e di revisione costituzionale ex art. 138 (mica se ne fa una ogni sei mesi); dovrà votare il presidente della Repubblica (in genere uno ogni sette anni, salvo dimissioni o morte improvvisa); dovrà forse occuparsi – e anche qui non è ben chiaro come – dell’attuazione del diritto europeo. Altro di troppo importante non mi viene in mente.

E allora, se questo senato è destinato a fare poco o niente, perché tenerselo?

Perché, per quanto banale e sconsolante possa sembrare, questo progetto di riforma è un ibrido, figlio di una tattica parlamentare che tratta la Costituzione come fosse l’ultimo dei regolamenti comunali e che mira soltanto a portare a casa qualcosa per dimostrare di saper fare qualcosa. 

Per capire la questione basta riandare al testo uscito dalla commissione dei 35 dell’estate scorsa. L’opzione prevalente era quella di andare verso un sistema bicamerale differenziato, dove ci fossero due camere che facevano cose diverse. Poi non si era bene d’accordo su cosa dovesse fare la seconda camera, ma in quell’onesto catalogo delle intenzioni che era il testo dei 35 era abbastanza chiaro che le camere avrebbero dovuto essere due e, salvo eccezioni, avrebbero dovuto fare cose diverse. E i membri di queste camere avrebbero dovuto, in quanto tali, godere dell’art. 68 cost. Dipendeva da come li si eleggeva e da cosa avrebbero dovuto fare.

L’opzione minoritaria (ma non priva di senso) era quella per cui, se si voleva semplificare davvero, meglio sarebbe stato andare verso un sistema monocamerale in cui tutte le funzioni politiche (fiducia, bilancio, legislazione) fossero concentrate in una camera. Dopodiché la questione – delicatissima e non meno importante – dei rapporti politico-amministrativi tra governo e amministrazioni locali avrebbe dovuto essere riservata ad una conferenza stato-regioni portata in Costituzione e garantita nelle sue funzioni. Non era questa una idea minimalista della funzione rappresentativa. Solo gli sciocchi sottovalutano il ruolo delle amministrazioni nella tutela dei diritti e nella contrattazione della provvista finanziaria per soddisfare i diritti. E una delle molte ragioni per cui il nostro sistema delle autonomie non ha mai funzionato è stata quella per cui non si è mai attribuito il giusto peso al rapporto tra amministrazioni nel momento in cui si progettavano le regioni come enti politici. In questo secondo schema l’immunità ex art. 68 avrebbe dovuto continuare ad essere riservata ai parlamentari: solo che i parlamentari si riducevano ai componenti della Camera. E non ci si immaginava neanche di chiamare parlamentari i componenti della conferenza stato-regioni.

Quale è stata la scelta del Governo? Quella di mettere assieme le due opzioni, prendere la conferenza stato regioni, appiccicarle qualche competenza in più (Europa, 138 e presidenza della Repubblica) e battezzarla senato delle autonomie. Perché? Forse perché era difficile convincere i senatori a votare due volte la propria autodistruzione, passando al monocamerale. Forse perché pareva troppo forte cancellare un istituto radicato dai tempi del Regno di Sardegna nella memoria collettiva e istituzionale del paese. Forse perché il nomen Senato è comunque evocativo di una tradizione, e in politica nomi e simboli hanno un valore fortissimo (il Senato non viene cancellato, ma riformato). Forse perché era un risultato più facile da portare a casa (i regolamenti comunali e non solo quelli si fanno così: per portare a casa il risultato).

Dietro questa alternativa stavano molte cose, prima di tutte la questione relativa alla natura della funzione rappresentativa che le due camere devono assolvere. Banalmente, se non è dubbio che la camera “politica” e cioè la camera che vota fiducia, bilancio e legislazione rappresenta l’interesse di tutti (l’interesse della Nazione ci dice, in modo ottocentesco, l’art. 67 cost.), che cosa rappresenterebbero sindaci e consiglieri regionali se non gli interessi parziali dei rispettivi territori? 

Anche per questo gli emendamenti presentati da quasi tutti gruppi parlamentari sono stati un fulmine a ciel sereno per il governo e per certi suoi rappresentanti i quali, con incantevole e disarmante candore, hanno ammesso, sostanzialmente, di non essersi posti prima il problema. 

E infatti non aveva senso pensare alla immunità di una cosa che avrebbe dovuto essere una semplice sede di rappresentanza degli interessi locali. Mica si parlava di rappresentanza politica. Perché mai si sarebbe dovuto discutere della immunità di consiglieri regionali e sindaci che vengono mandati a Roma a difendere gli interessi dei rispettivi territori? 

La risposta è facile e disarmante. Se ne discute perché i modelli sono stati ibridati. E non si sa se quello che uscirà sarà una seconda camera o una conferenza stato-regioni truccata da senato. 

E forse se ne discute perché anche una immunità monca e squilibrata, come è quella partorita nel 1993 in piena Tangentopoli, appare una difesa irrinunciabile da parte di chi si interessa di affari pubblici e sa che, solo per questo, può essere oggetto di indagini, ribalte mediatiche e processi penali. E su questo non sembra disposto a cedere terreno. Persino ai tempi della seconda stagione statutaria, dopo il 2001, nei consigli regionali ci si chiedeva se, visto che si rifaceva lo statuto, magari, per stare più tranquilli, si poteva mettere una normicina sulle immunità accanto alla norma sul divieto di mandato imperativo.

Non c’è dunque da stupirsi che la questione delle immunità sia tornata a galla quando nessuno se lo aspettava. Sono ormai vent’anni che la nostra vita istituzionale ruota attorno alle immunità e ai problemi connessi alla riforma del 1993. Ed è su questo che si gioca e si giocherà il discrimine tra la Seconda e la Terza Repubblica, non sulla conferenza stato-regioni truccata da senato.





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