REFERENDUM COSTITUZIONALE 2016 – LA GUIDA/ Federalismo e sussidiarietà, cosa succede?

- Luca Antonini

La riforma costituzionale Renzi-Boschi su cui si voterà il 4 dicembre modifica il riparto delle competenze legislative tra stato e regioni. Ecco che cosa cambia. LUCA ANTONINI

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Lapresse

Cosa cambia — 1) La riforma costituzionale, con il nuovo art.117, II comma, riporta nella competenza statale numerose materie: l’elenco ora occupa tutte le lettere dell’alfabeto, dalla lettera a alla z. 

2) La riforma sembra eliminare la competenza concorrente, dal momento che scompare l’attuale comma III dell’art.117, ma in realtà in ben 7 materie la competenza rimane intrecciata tra la legislazione statale, chiamata a definire “norme generali e comuni”, e quella regionale. Si tratta delle materie di cui al nuovo art. 117, II comma, che sono: lett. “m) disposizioni generali e comuni per la tutela della salute, per la sicurezza alimentare e per la tutela e sicurezza del lavoro”; lett. “s) disposizioni generali e comuni sulle attività culturali e sul turismo”, lett. “n) disposizioni generali e comuni sull’istruzione”, u) “disposizioni generali e comuni sul governo del territorio”.

3) Rimane la competenza residuale regionale nella materie innominate, oggi prevista dall’art. 117, IV comma, ma in base al nuovo art. 117, III comma, questa competenza è anche nominata, perché vengono specificate alcune di esse (ad esempio la “pianificazione territoriale”).

4) Viene introdotta altresì una clausola di supremazia statale, prevista dal nuovo art. 117, IV comma, permettendo allo Stato di riaccentrare qualsiasi competenza statale se lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale. 

5) Viene, infine, ridisciplinato il procedimento e l’ambito del cd. regionalismo differenziato e il nuovo art 116, III comma, ne delimita le materie. 

6) Da ultimo l’art. 39, comma 13 della riforma costituzionale prevede che questa non si applichi alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome.

Valutazione del cambiamento che verrebbe introdotto — Da tempo si sostiene che fosse opportuno revisionare il Titolo V della Costituzione, a causa i) dell’eccessivo decentramento di competenze legislative attuato con la riforma del 2001 — che ad esempio ha riguardato anche la “distribuzione nazionale dell’energia” o le “gradi reti di trasporto e navigazione” — e a causa ii) dell’eccesso di contenzioso costituzionale scatenato da un federalismo senza Senato federale (e quindi privo di raccordi politici efficaci).

In realtà, grazie allo sviluppo della giurisprudenza della Corte costituzionale, i confini delle competenze regionali sono già stati ampiamente delimitati. 

Nessuna regione, nonostante si continui impropriamente ad affermarlo, dispone ormai di un veto assoluto rispetto alla legislazione statale, dal momento che attraverso l’istituto della chiamata in sussidiarietà introdotto dalla sentenza n. 303/2003, lo Stato può già assumere nella propria orbita legislativa una competenza regionale, purché abbia ragioni valide e addivenga a una intesa con le regioni interessate. Sono molto limitati i casi in cui è richiesta una cd. intesa forte, ovvero non superabile dallo Stato. 

Anche nella recente sentenza sulla cd. riforma Madia, è stato precisato con molta chiarezza (probabilmente chi ha detto il contrario non si è preso la briga di leggerla) dalla Corte costituzionale che “la reiterazione delle trattative … non comporta in alcun modo che lo Stato abdichi al suo ruolo di decisore, nell’ipotesi in cui le strategie concertative abbiano esito negativo e non conducano a un accordo”. Lo Stato, quindi, quando vuole ha l’ultima parola e spesso l’ha fatta valere. 

Se quindi già l’assetto vigente è già stato riequilibrato, è opportuno precisare che i danni maggiori della riforma del Titolo V sono stati determinati dalla sua logica egualitaria, che ha assegnato un esagerato livello di autonomia anche a realtà, in specie del Sud, che invece andavano seriamente commissariate.  

Verso queste realtà lo Stato, è stato ed è, invece, gravemente latitante. Il Governo, ad esempio, nei giorni scorsi ha abrogato la norma che vietava di nominare come commissari i presidenti di regione (prassi — Bassolino docet — che ha devastato sia i conti pubblici, sia la qualità della sanità del Sud) e ha nominato commissari, in Campania e Calabria (regioni altamente inefficienti), i rispettivi presidenti De Luca e Oliverio, che quindi sono stati insensatamente “liberati” dai controlli dei commissari governativi. 

Il rimedio, a livello costituzionale, alle disfunzioni del Titolo V era quindi un serio Senato federale, un limitato riaccentramento di materie, un potenziamento dei controlli e dei poteri sostitutivi del governo verso le realtà inefficienti. 

La riforma, invece, i) ricentralizza un blocco imponente di materie, ii) introduce un senato federale che però determina ora il paradosso inverso a quello precedente (ovvero un senato federale senza più federalismo), iii) introduce la clausola di supremazia tipica dei sistemi federali, senza però che quello italiano, a seguito del riaccentramento della riforma, possa più, nemmeno lontanamente, qualificarsi tale. 

Questo impianto consegna le regioni ordinarie virtuose al destino di vedersi soffocate da quell’inefficiente centralismo italiano (che non è quello francese) che già Luigi Sturzo criticava nel 1949: “milanesi e pavesi, fiorentini e pisani, torinesi e genovesi, veneziani e padovani, romani e napoletani, si domanderanno per quale ragione di inferiorità non potranno le loro Regioni avere voce in capitolo nell’ordinamento dell’istruzione elementare e media, nei musei e nelle accademie e perfino nelle loro gloriose università, più gloriose nel tempo antico che non sotto l’unificazione e l’uniformismo del fu regno d’Italia. Ma no: la repubblica nega loro il diritto di occuparsi dell’istruzione (tranne l’artigiana e la professionale) perché il mastodontico ministero della pubblica istruzione deve mantenere statizzati e regimentati i maestri e le maestre, i professori e gli insegnanti, occupandosi persino dei trasferimenti, permessi e concorsi e pensionamento di tutto il personale scolastico compreso bidelli e uscieri. Quanto un tale accentramento sia dannoso per l’istruzione italiana non c’è persona con la testa sulle spalle che non lo affermi”. 

I danni ai modelli di organizzazione sanitaria delle regioni virtuose (Veneto, Lombardia, Emila Romagna e Toscana), che sono oggi eccellenze mondiali, potranno essere ingenti. Il punto di forza di questi sistemi è la differenziazione: il modello lombardo è diversissimo da quello toscano, quello veneto da quello emiliano e così via. Ma la semplice tutela dell’interesse nazionale, vale a dire dell’indirizzo politico della maggioranza, potrà consentire, attraverso l’esercizio della clausola di supremazia, di riaccentrare in modo egualitario tutta l’organizzazione sanitaria. I costi derivanti dallo smantellamento di questi sistemi potranno essere enormi (sulla sanità ogni anno impegniamo 110 miliardi). 

Andrà così? Facile prevederlo, vendendo già, a Costituzione vigente, la soluzione che era stata assunta dalla riforma Madia (impugnata dalla regione veneto alla Corte costituzionale soprattutto per questo aspetto), che centralizzava la nomina dei dirigenti della sanità, sottraendola alle regioni. Ad una regione virtuosa, una commissione nazionale avrebbe potuto imporre (e il presidente sarebbe stato costretto a nominarli) dirigenti magari provenienti dalla Calabria, dove nel 2008, proprio a causa della cattiva gestione di questi, non c’era più uno straccio di contabilità attendibile, al punto che il ministero dell’Economia dovette nominare KPG (nota società di revisione contabile) per tentare di ricostruirla. Ma nemmeno KPG ci riuscì e si dovette ricostruire la contabilità sulla base delle dichiarazioni verbali certificate dei direttori delle Usl.

Non sembra questa la modalità per rimediare al grave divario che oggi, in sanità, esiste tra Nord e Sud: il rischio dell’impianto della riforma è di ridurre il Veneto o l’Emilia Romagna come la Calabria o la Campania e non viceversa. Con un danno enorme per tutti: quelle 250mila persone che oggi vengono a farsi curare al Nord, rimborsate dal servizio sanitario, non avranno altra alternativa che farsi curare dalla sanità privata a pagamento.

Né il contenzioso costituzionale sembra destinato a ridursi con la riforma: nelle principali materie su cui si esercitano effettivamente le competenze regionali rimane una concorrenza di competenze: lo Stato anziché i principi fondamentali dovrà dettare “norme generali e comuni”. Ma mentre sui principi fondamentali esistono decenni di giurisprudenza costituzionale (che garantiscono ormai un discreto grado di certezza del diritto), si dovrà ripartire daccapo (con consente contenzioso) per definire cosa si intende per “norme comuni”: ad esempio, se lo Stato volesse imporre il colore azzurro per le piastrelle degli ospedali italiani, questa sarebbe una legittima norma comune oppure no? Toccherà alla Corte costituzionale chiarirlo per ciascuna delle sette materie in cui queste norme generali e comuni sono previste. 

Ancora: la riforma fa diventare la materia “coordinamento della finanza pubblica” competenza esclusiva dello Stato, decretando: i) la fine del federalismo fiscale, ii) un ritorno a quella finanza derivata che in Italia ha fatto esplodere i costi, iii) legittimando pienamente quei tagli lineari statali che hanno sempre scacciato la spesa buona e mantenuta quella cattiva.   

Occorre poi considerare che se la riforma costituzionale riporta il pendolo della storia sul centralismo e non sulla responsabilità, quel pendolo non si può sballottare troppo radicalmente in modo indolore: il nuovo centralismo oltre a smantellare i sistemi virtuosi farà anche riproliferare gli apparati statali; i costi anche in questo caso saranno ingenti e certo non comparabili ai (risibili al confronto) risparmi che si otterranno eliminando gli emolumenti dei senatori (47 milioni di euro). 

Occorre inoltre rilevare che la possibilità del regionalismo differenziato (oggi prevista dalla Costituzione e che, se attuata, permetterebbe di superare il paradosso attuale di uno Stato centrale invasivo al Nord e assente al Sud) viene depotenziato dalla riforma costituzionale, riducendo il numero di materie che ne possono essere oggetto. Nelle poche righe del nuovo art. 116, III comma, si è riusciti a inserire ben cinque volte la parola “limitatamente”, confermando quindi una miope, fortissima, volontà di accentramento anche rispetto alle regioni efficienti.

Quanto, infine, alle regioni speciali la riforma prevede non solo che queste siano del tutto esentate dal processo di centralizzazione delle competenze, ma addirittura che siano elevate al rango di enti sostanzialmente “sovrani”: per rivedere il loro regime di autonomia, infatti, non sarà più sufficiente, come è oggi, una legge costituzionale (che basta per modificare la Costituzione italiana) ma sarà necessaria anche un’intesa con la regione interessata: se questa non vuole potrà quindi opporre un veto al massimo potere dell’ordinamento italiano (la legge costituzionale). Ma l’attuale assetto delle regioni speciali, con i privilegi di quelle ricche, come le province di Trento e il Bolzano, e l’inefficienza dissipatoria di quelle povere, come la Sicilia, non ha più una giustificazione adeguata. Basti pensare che alla Sicilia l’autonomia speciale fu accordata già nel 1946 per contrastare i movimenti separatisti fomentati dagli Usa, che allora volevano farne il 51° stato americano per avere una propria base nel Mediterraneo, e che a Bolzano l’autonomia fu riconosciuta nel 1948 per compensarla dell’annessione all’Italia avvenuta con il trattato di Saint Germain del 1911, dopo la dissoluzione dell’Impero Austro-Ungarico; Trento ne seguì fin da subito le fortunate sorti solo perché lo volle De Gasperi, che era trentino. La riforma costituzionale su questo punto dimostra quindi un’insostenibile schizofrenia che mette a rischio la tenuta del sistema: difficile che il Veneto, confinante con due regioni speciali e dove si agitano movimenti indipendentisti, potrà tranquillamente digerire questo anacronismo subendo, sul proprio territorio, il ritorno ingiustificato del centralismo. 

Per concludere, un aspetto positivo è rinvenibile anche in questa parte della riforma che riguarda il rapporto tra Stato e enti territoriali: vengono infatti costituzionalizzati costi e fabbisogni standard. Peccato però che questi non si applicheranno alla regione Sicilia (in quanto a statuto speciale) che è sempre stata l’emblema di una spesa ingiustificatamente oltre gli standard. 

Da ultimo, va precisato che l’esito finale dipenderà, se la riforma venisse confermata, da come tutto questo impianto — che oggettivamente rappresenta la parte meno riuscita della riforma costituzionale — verrà effettivamente attuato: non si possono escludere del tutto, a priori, applicazioni meno traumatiche, riguardo all’utilizzo della clausola di supremazia, di quelle qui ipotizzate. La riforma le rende, in ogni caso, potenzialmente possibili.

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