INCHIESTA/ Le 8 mosse per “rivoluzionare” la Pa italiana

- Ugo Arrigo

Una riforma in otto punti del settore pubblico per farci ritornare rapidamente competitivi in Europa e mettere fine agli sprechi nella Pubblica amministrazione. Ce la presenta UGO ARRIGO

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Nella precedente puntata sono state illustrate due spiegazioni del fenomeno dell’inefficiente performance delle organizzazioni pubbliche: la prima riguarda l’impossibilità di attivare nel settore pubblico meccanismi correttivi di scelte errate paragonabili a quelli che nell’area del mercato sono garantiti dalla concorrenza; la seconda ha per oggetto il fallimento del controllo gerarchico delle organizzazioni pubbliche.

In primo luogo, nell’area pubblica i cittadini utenti non hanno alcuna possibilità di attivare meccanismi di contestazione in grado di condurre a correzioni delle inefficienze e, nei casi più gravi, a porre in discussione la sopravvivenza stessa dell’organizzazione. È infatti assente uno strumento critico in grado di valutare i risultati raggiunti, indurre ad apportare le dovute correzioni e mettere a rischio la sopravvivenza dell’organizzazione qualora tali correzioni non siano realizzate. In secondo luogo, è identificabile come causa dell’inefficienza produttiva il fatto che il settore pubblico abbia nel tempo acquisito crescenti compiti produttivi nella sfera economica, aggiuntivi rispetto alle funzioni tradizionali degli stati liberali, affrontandoli secondo il proprio modello tradizionale, fondato sul ruolo dell’autorità impersonale e del diritto amministrativo.

Sarebbe stato in conseguenza esteso alle nuove organizzazioni pubbliche dedicate ai servizi di welfare il modus operandi tipico dell’attività pubblica regolativa, nella quale la legge è impiegata per garantire l’egual trattamento dei soggetti. In questo modo le organizzazioni pubbliche con finalità produttive di servizi, in maniera analoga a quelle il cui prodotto è dato da provvedimenti amministrativi, sono state strutturate sull’impiego dell’autorità impersonale, rappresentata da leggi e regolamenti statici, che è inadatta qualora si ricerchino obiettivi dinamici di efficienza. Essa ha per obiettivo la giusta procedura, ma questa non può garantire, nel caso di produzioni economiche, che si consegua l’ottimo risultato, per il quale è invece necessaria la miglior procedura che da una volta all’altra non sarà tuttavia sempre la stessa.

Una terza spiegazione, solo accennata nella scorsa occasione e che occorre dunque riprendere oggi, riguarda la possibilità che il personale burocratico di alto livello e/o il personale politico che controlla le organizzazioni pubbliche possa indirizzarle in misura più o meno ampia verso obiettivi discrezionali, eterogenei quando non incompatibili con la loro mission istituzionale.

L’appropriazione delle organizzazioni da parte della politica

Anche per quanto riguarda la cattura delle organizzazioni da parte del personale politico, con conseguente distrazione di risorse dai compiti istituzionali in favore di impieghi discrezionali, occorre ricordare che vi è una sostanziale differenza tra le imprese private operanti sui mercati e le organizzazioni pubbliche: le prime hanno necessità di comportarsi in maniera efficiente, di minimizzare i costi di produzione per poter remunerare attraverso il profitto i loro azionisti; le seconde non generano profitti, ma se operano in maniera efficiente, se contengono i costi di produzione, generano vantaggio per i cittadini (che sono indirettamente i loro azionisti) semplicemente limitando la tassazione che essi dovranno subire per finanziarne l’attività.

Purtroppo è poco probabile che una situazione di questo tipo si verifichi. Anche se i cittadini-contribuenti sono gli “azionisti” delle organizzazioni pubbliche, essi non sono in grado di controllarle. Saranno invece i dirigenti apicali delle organizzazioni e/o i responsabile politici a esercitare il controllo sulla gestione. Affinché a farlo possano essere i primi, tuttavia, è necessario che essi siano sufficientemente indipendenti, nello svolgimento della loro funzione e nella progressione della carriera, dal livello politico. In un sistema come quello italiano, in cui vige uno spoil system diffuso e vi è estesa lottizzazione a tutti i livelli del pubblico impiego, dall’usciere al segretario generale del ministero, è impensabile che il vertice dirigenziale di un’organizzazione pubblica possa esercitarne un controllo discrezionale. Sarà invece il personale politico a farlo, tramite dirigenti fedeli che avrà opportunamente collocato nelle posizioni chiave. Ma il personale politico non ha la possibilità di ricavare remunerazioni dal controllo delle organizzazioni, non disponendo dei relativi diritti di proprietà; le risorse delle organizzazioni di cui può acquisire il controllo, in conseguenza, sono esclusivamente quelle non impiegate per i fini istituzionali ma lasciate inutilizzate grazie a un impiego non efficiente.

Si evidenzia in tal modo una differenza cruciale tra imprese private e organizzazioni pubbliche a controllo politico: nelle prime sono i comportamenti efficienti a permettere la remunerazione di chi le controlla, nelle seconde sono i comportamenti inefficienti. L’inefficienza non è pertanto un errore comportamentale delle organizzazioni pubbliche, bensì una caratteristica sistemica conseguente al controllo esercitato dalla classe politica su di esse.

In questa interpretazione è implicito il rimedio: per evitare l’inefficienza occorre necessariamente eliminare il controllo politico discrezionale sul funzionamento delle organizzazioni pubbliche; per farlo occorre definire e perimetrare adeguatamente il ruolo del livello politico da un lato e quello delle tecnocrazie che debbono guidare le strutture burocratiche dall’altro.

Si può usare una metafora per illustrare meglio: il settore pubblico è come un autobus granturismo che deve portare una comitiva di gitanti (una comunità politica) a una destinazione desiderata; la destinazione è scelta a maggioranza dalla comitiva, la quale elegge democraticamente un capo; è il capocomitiva a indicare il percorso, ma è l’autista dell’autobus, che deve possedere una patente idonea, a guidarlo verso la destinazione indicata. Non è invece opportuno che sia il capocomitiva o altro gitante a mettersi direttamente alla guida, perché è poco probabile che possegga le competenze necessarie per farlo. In tale ipotesi o accettiamo la possibilità che compia disastri, non essendo in grado di guidare, oppure restringiamo l’elettorato passivo solo a coloro che dispongono di patente di guida idonea, adottando una soluzione tecnocratica che non appare compatibile con il funzionamento dei sistemi democratici. A chi è eletto si deve solo chiedere di saper scegliere per conto degli elettori, non di saper amministrare e gestire direttamente gli aspetti più strettamente tecnici. In questo esempio è chiara la distinzione tra compito della politica, che è di definire il percorso, e quello dell’amministrazione, che è di realizzare la politica.

Cosa succede se la distinzione tra politica e amministrazione non viene rispettata? I politici vorranno avere un pieno controllo dell’amministrazione e metteranno alla sua guida persone di fiducia che non disporranno tuttavia delle competenze necessarie; si avranno in conseguenza esiti inefficienti.

Sintesi delle linea di riforma desumibili dalla precedente analisi

Dalla precedente analisi e da quella della precedente puntata sono ricavabili precisi indirizzi di riforma per quanto riguarda almeno l’ampia area del nostro settore pubblico che produce servizi a domanda individuale non destinati al mercato (circa un terzo della spesa pubblica totale al netto degli interessi sul debito): 

1) Bisogna in primo luogo estromettere le organizzazioni che li producono e che li forniscono dal perimetro delle amministrazioni pubbliche (in questo modo anche escludendole dai vincoli del trattato di Maastricht).

2) Occorre separare gradualmente, ovunque possibile, la fase della produzione dei servizi pubblici da quella dell’erogazione, assegnando i due compiti a tipologie di organizzazioni differenti.

3) Per le organizzazioni responsabili dell’erogazione dei servizi occorre utilizzare forme giuridico-istituzionali di natura pubblicistica che garantiscano tuttavia equilibrio tra le esigenze pubblicistiche dell’egual trattamento dei soggetti e le esigenze simil-privatistiche dell’efficienza produttiva. Un esempio in tal senso è l’ente pubblico economico, in passato utilizzato per le aziende pubbliche ora divenute società per azioni.

4) Per le organizzazioni responsabili della produzione dei servizi è possibile l’utilizzo di una pluralità di forme organizzative, con esclusione della sola amministrazione pubblica: enti pubblici economici; nuove forme che possono essere create, intermedie tra il pubblico e il privato; fondazioni; cooperative di lavoratori alle quali lo Stato possa affidare i mezzi di produzione; imprese private.

5) Occorre introdurre un rapporto contrattuale tra ente responsabile dell’erogazione (colui che finanzia i servizi al posto del cittadino utente) e gli enti responsabili della produzione, con conseguente utilizzo, come nel mercato, del sistema dei prezzi.

6) Occorre introdurre forme di concorrenza comparativa tra le diverse realtà produttive (yardstick competition) e possibilmente anche di concorrenza effettiva per la fornitura del servizio.

7) Occorre istituire agenzie settoriali di spesa, amministrativamente indipendenti, con compiti di regolazione di ogni settore e di assegnazione del budget agli enti responsabili dell’erogazione.

8) Occorre deministerializzazione la spesa pubblica. I Ministeri competenti dovrebbero conservare esclusivamente competenze di studio, monitoraggio dei settori, definizione della relativa legislazione e assegnazione del budget complessivo all’autorità amministrativa di settore.

Questa è la non piccola rivoluzione di cui il nostro settore pubblico ha bisogno per farci ritornare rapidamente competitivi in Europa.

Nella prossima puntata cercheremo di stimare le conseguenze per il perimetro del settore pubblico, inteso come Pubblica amministrazione, per il livello della spesa pubbliche e per quello delle entrate, rilevanti ai fini del trattato di Maastricht dell’eventuale adozione, che riteniamo peraltro pochissimo probabile, di queste ipotesi di riforma.

 

(7- continua)





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