ALITALIA/ La trappola normativa che rende quasi impossibile la partenza di ITA

- Ugo Arrigo

La partenza di ITA è complicata da un groviglio normativo di non facile soluzione, vista che continua a diventare più intricato

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Lapresse

L’Europa ha preso le sue decisioni sul prestito alla vecchia Alitalia e sulla partenza di ITA, come abbiamo visto nei due precedenti contributi, e ha autorizzato l’avvio di quest’ultima. Tuttavia dal via libera comunitario alla partenza effettiva il passo non è breve e, soprattutto, è regolato da norme discutibili e problematiche che ne complicano la realizzazione sino a renderla quasi impossibile. L’analisi di oggi è volta alla loro illustrazione, ma prima di entrare nel dettaglio occorre presentare…

Il paradosso del legislatore teleologico

Partirò infatti con l’illustrare il paradosso del legislatore quando si trova costretto a produrre norme teleologiche, definite così in quanto finalizzate a raggiungere un preciso obiettivo. Si tratta di un caso particolare di produzione di norme poiché solitamente esse regolano comportamenti secondo ragioni di opportunità ed equità ma sono indifferenti al risultato che viene generato rispettandole. Esse possono essere etichettate come deontologiche: regolano la procedura, non l’obiettivo e, anzi, qualunque risultato sia ottenuto nel loro pieno rispetto è accettabile. L’obiettivo di norme di questo tipo è unicamente quello di farsi rispettare. Due esempi: le regole di un gioco, di carte o sportivo, ci dicono come si deve giocare e non chi deve vincere; le regole del codice della strada ci dicono come dobbiamo comportarci quando guidiamo un veicolo, ma non ci impongono il posto in cui dobbiamo arrivare.

Arriviamo ora al caso in questione: il Governo, quello in carica allo stesso modo del precedente, desidera che ITA sia la nuova compagnia pubblica di trasporto aereo. Affinché si realizzi essa deve però subentrare nelle attività di volo, o almeno in parti di esse, alla vecchia Alitalia in amministrazione straordinaria. A questo scopo ha bisogno del via libera dell’Unione europea, e dunque la valutazione dell’assenza di aiuti di Stato nell’operazione. Questo obiettivo è stato appena raggiunto, a nostro avviso grazie a una eccessiva benevolenza della commissaria Vestager che aveva evidentemente già esaurito la sua riserva di rigore nel condannare il prestito ponte e nel centellinare gli aiuti Covid alla vecchia Alitalia. Tuttavia, ottenuto il via libera dell’Ue, la strada è tutt’altro che spianata perché è a questo punto che scatta l’autotrappola del legislatore teleologico: per ottenere ITA e farla volare occorrono norme specifiche (e più avanti esaminiamo quelle sinora prodotte), dunque teleologiche, ma esse sono obbligate a innestarsi su un impianto normativo, quello che regola l’amministrazione straordinaria e dunque l’attuale amministrazione di Alitalia, che è integralmente deontologico-procedurale.

In sostanza per far volare ITA è necessario innestare uno specifico rametto normativo teleologico su un albero normativo interamente deontologico. Questa cosa non può funzionare oppure può farlo ma solo a costi giuridici altissimi: o il rametto viene rigettato, ad esempio per l’effetto di ricorsi giuridici che ne contestano la regolarità (leggasi anche costituzionalità), oppure per salvare il singolo ramo si rivela necessario compromettere l’intero albero, facendo violenza giuridica alla procedura. Vi è infatti un pesantissimo trade-off tra il conseguimento del risultato desiderato, la partenza di ITA, e il rispetto effettivo della procedura dell’amministrazione straordinaria. I due sono reciprocamente incompatibili: per ottenere il risultato bisogna violare la procedura, mentre per rispettare la procedura occorre rinunciare al risultato.

Nasce in questo modo un conflitto tra legislazione da un lato, le norme specifiche pro ITA, e diritto, quello consolidato delle amministrazioni straordinarie. La prima si pone in conflitto col secondo e rende nuovamente attuale il famoso detto del giurista tedesco dell’Ottocento Julius Von Kirchmann, noto agli addetti ai lavori anche come maledizione di Kirchmann: Drei berichtigende worte des gesetzgebers und ganze bibliotheken werden zu makulatur” che è però meglio tradurre: “Bastano tre parole correttive del legislatore per mandare al macero intere biblioteche giuridiche”. È lo stesso detto che fu già citato in occasione delle norme su misura adottate nel 2008 dal Governo Berlusconi per consentire la disastrosa avventura economica dei capitani coraggiosi della vecchia, ma allora nuova, Alitalia CAI.

L’iperinflazione normativa prodotta dal legislatore teleologico

Il tentativo del legislatore di produrre norme teleologiche in conflitto col diritto ha come conseguenza di generare una spirale inflattiva di norme. Questa spirale ha aspetti molto simili alla spirale prezzi-salari che tanti grattacapi macroeconomici produsse negli anni ’70 e ’80 del secolo scorso. Si scrive la prima norma e la si innesta nell’albero giuridico, ma essa appassisce presto, dimostrando di non essere sufficiente a raggiungere l’obiettivo perseguito. A quel punto essa viene corretta, integrata o sostituita da un nuovo innesto normativo il quale, in un tempo minore a quello di prima, si rivela nuovamente insufficiente e deve essere dunque nuovamente integrato da nuove norme che si riveleranno ancora più effimere e inadeguate delle precedenti. L’esito più probabile di questa spirale è la rinuncia spontanea al conseguimento dell’obiettivo, la quale permette finalmente di rinunciare alla produzione sempre più rapida di set di volta in volta più complessi ma anche più inadeguati di norme. Oppure, in alternativa, la rinuncia obbligata, resa tale da ricorsi delle parti danneggiate dalle norme, le quali si appellano al diritto per contrastare la legislazione specifica.

Nel caso del tentativo di far nascere ITA il primo set normativo è l’art. 79 del decreto legge n. 18 del 2020, il quale contiene già norme su misura per lo scopo perseguito, ma che non appaiono tuttavia in aperto contrasto col diritto. Il conflitto emerge invece nettamente, e questa volta in maniera consistente, con le norme del decreto legge n. 99 del 30 giugno 2021 che è poi inglobato nel precedente decreto n. 73, al fine di giungere più prontamente ad approvazione. Essa avviene con la legge del 23 luglio che è pubblicata in Gazzetta Ufficiale ed entra in vigore il 25 luglio.

Passano neppure cinque settimane per rivelare che queste norme sono insufficienti alle esigenze di ITA che, ricordiamo, è un soggetto di diritto privato, non esentato dal rispetto del principio di eguaglianza di fronte alla legge. Nel Consiglio dei ministri del 3 settembre sono in conseguenza approvate nuove norme, modificative delle precedenti. Esse non fanno tuttavia in tempo a giungere in Gazzetta che già rivelano al legislatore la loro inadeguatezza, tanto da essere nuovamente modificate nel consiglio dei ministri del 9 settembre, solo sei giorni dopo, e vedere finalmente la luce in Gazzetta Ufficiale ed entrare in vigore il giorno successivo all’interno del decreto legge n. 122.

Gli spazi, pur generosi, concessi dal Sussidiario per un singolo pezzo non sono però sufficienti ad analizzare in dettaglio questa iperinflazione normativa e le sue conseguenze, il cui esito prevedibile, peraltro, non è che la sostanziale inapplicabilità o inefficacia delle norme stesse. Rimandiamo pertanto l’arduo compito alla prossima puntata, limitandoci per ora ad alcune considerazioni di sintesi:

1) Già le norme di fine giugno stravolgevano i compiti dei commissari di Alitalia, facendoli divenire, da garanti della continuità produttiva dell’azienda nell’interesse dei suoi creditori incagliati, strumento esplicito per la realizzazione dei piani di ITA. Si tratta di ruoli incompatibili dato che i commissari di Alitalia sono venditori dei suoi asset e ITA non è che un potenziale compratore in mezzo ad altri, dunque una controparte, portatrice di interessi divergenti.

2) Le norme sono come la moneta: più se ne emettono, più perdono di valore.

3) L’invecchiamento sempre più precoce e la perdita di valore-risultato di norme teleologiche che si stratificano richiama alla memoria le iperinflazioni monetarie, che sono da sempre il caso peggiore che può capitare a un banchiere centrale.

4) Eliminare questa storica abitudine del nostro Paese, e ridare in conseguenza stabilità all’ordinamento giuridico, può essere tuttavia molto più difficile che ridare stabilità a una moneta, come si realizzò invece negli anni ’90 con la lira, permettendoci in conseguenza di aderire alla moneta unica europea.

(3- continua)

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