Ci si chiede: che cosa cambierà per la scuola se passa il referendum confermativo sulla riforma costituzionale? Per MARIO FALANGA l'autonomia scolastica non è toccata
Ci si chiede: che cosa cambierà per il sistema scolastico se passa il referendum confermativo sulla riforma costituzionale? Proviamo a dare una risposta partendo dall’analisi delle novità in materia di legislazione esclusiva dello Stato (1) e in materia di legislazione regionale (2).
1. Nel testo riformato della Costituzione, la legislazione esclusiva statale è riferita a diverse materie, in particolare: l'”ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; le “norme sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche tese ad assicurarne l’uniformità sul territorio nazionale“; la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale“; le “disposizioni generali e comuni sull’istruzione; ordinamento scolastico; istruzione universitaria e programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica”; le “… disposizioni generali e comuni sull’istruzione e formazione professionale” (art. 117, I comma, lett. g), m), n), o).
Dal confronto di queste disposizioni con quelle vigenti si hanno conferme e novità; queste ultime riguardano:
Le norme sul procedimento amministrativo, il che vuol dire vincolo per i soggetti pubblici di procedimentalizzare l’azione amministrativa quando incide sullo stato giuridico dei cittadini;
Le norme sulla disciplina giuridica del lavoro pubblico: ciò significa che il processo di privatizzazione del lavoro pubblico, avviato agli inizi degli anni 90, potrà arrestarsi o comunque attenuarsi; i contratti nazionali dovrebbero perdere la loro forza di disapplicazione delle norme statali e di sostituzione con clausole convenzionali, con il conseguente aumento dei poteri decisori. Il condizionale è d’obbligo perché bisognerà vedere in concreto come queste nuove disposizioni saranno intese (interpretazione);
Le “disposizioni … comuni sull’istruzione“; sono le leggi costruttive di ambiti giuridici definiti, che interessano in modo particolare i singoli istituti dell’istruzione pubblica;
Le norme sull’ordinamento scolastico; da intendere come norme disciplinanti il complesso delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado, nella struttura e nel funzionamento;
L’istruzione universitaria e programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica; sarà di esclusiva competenza statale; seguiranno riflessi frenanti sulle Libere Università?;
Le “disposizioni generali e comuni sull’istruzione e formazione professionale“; questa norma riporterà allo Stato l’istruzione e formazione professionale (IeFP), oggi di competenza regionale esclusiva.
Come per l’istruzione e l’ordinamento scolastico, anche per l’IeFP lo Stato, con propria decisione ed anche su richiesta, potrà attribuire alle Regioni non a statuto speciale forme e condizioni particolari di autonomia; e potrà delegare alle stesse la propria potestà regolamentare sull’IeFP (art. 117, VI comma) e su tutte le altre materie di esclusiva competenza statale.
2. Le Regioni avranno potestà legislativa nelle materie indicate nel III comma dell’art. 117 Cost.; è una potestà non qualificata come “esclusiva”, a differenza della potestà legislativa dello Stato. Le materie attribuite alla legislazione regionale sono queste:
L'”organizzazione in ambito regionale … della formazione professionale“; si osserva che, persa la legislazione sull’IeFP, alle Regioni rimarrà la “formazione professionale” per lo sviluppo del territorio e delle imprese;
I “servizi scolastici, di promozione del diritto allo studio, anche universitario“, “salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche“; è confermata, nel nuovo testo, l’autonomia delle istituzioni scolastiche come limite oggettivo alla legislazione regionale, ed a maggior ragione, alla sua azione amministrativa; la materia dei servizi scolastici e del diritto allo studio è più chiaramente indicata come competenza legislativa regionale; si è in linea con quanto già di fatto vigente;
“ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato“; si tratta di legislazione residuale;
La potestà regolamentare; le Regioni avranno potestà regolamentare nelle materie sia di propria competenza legislativa sia di competenza legislativa esclusiva dello Stato, se a ciò delegate;
– forme e condizioni particolari di autonomia, nelle materie di legislazione esclusiva dello Stato, “possono essere attribuite” (art. 116 Cost.) alle Regioni non a statuto speciale, anche su loro richiesta, alle seguenti condizioni: l’attribuzione dovrà avvenire con legge dello Stato nel rispetto dei principi di equilibrio del bilancio, promozione dello sviluppo economico, coesione e solidarietà sociale.
L’intenzione del legislatore è riportare allo Stato competenze legislative in precedenza assegnate alle Regioni; di prevedere la legislazione esclusiva soltanto per lo Stato e non anche per le Regioni, di eliminare la legislazione concorrente tra Stato e Regioni finalizzata, come ha scritto G. Rivosecchi, a “deflazionare il contenzioso costituzionale”; di limitare la competenza legislativa delle Regioni su cui comunque grava il potere d’intervento dello Stato se esigito dall’unità giuridica o economica della Repubblica od anche dalla tutela dell’interesse nazionale; l’intervento dello Stato costituisce clausola di supremazia.
Viene meno la distinzione tra norme di principio e norme di dettaglio, necessaria per la legislazione concorrente; permane la competenza residuale delle Regioni ed è fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche. Le Province sono abolite, e ciò comporterà la riallocazione delle funzioni in materia di diritto allo studio ai Comuni (edilizia scuole superiori, riscaldamento, trasporti, etc.).
Il principio di autonomia scolastica è riaffermato nel nuovo testo costituzionale, e nel suo valore, come principio di sovranità derivata, non comprimibile dal futuro legislatore statale e regionale. La ri-disciplina del lavoro pubblico dipendente, con il possibile superamento o attenuazione del principio di privatizzazione del lavoro pubblico, in astratto dovrebbe rafforzare i poteri decisori all’interno dell’istituzione scolastica, ovvero del dirigente e degli organi collegiali. Rafforzamento in linea con legge 107/2015 di riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione che dichiara “inefficaci le norme e le procedure contenute nei contratti collettivi” ad essa legge “contrastanti” (comma CIXVI).
Infine, si rileva che i recenti provvedimenti Madia, non inserendo la dirigenza scolastica, come anche quella sanitaria, nell’elenco delle dirigenze amministrative, evidenziano l’autonomia e la specificità della dirigenza delle istituzioni scolastiche, che deriva in via esclusiva dalla funzione docente, essendone intrinseca espressione. E ciò significa valorizzazione dell’autonomia della scuola riconosciuta nella sua identità educativa, infungibile nella sua dirigenza, perché governabile sia con norme amministrative sia con regole e principi desunti dalle scienze pedagogiche.
